Роль содружества независимых государств в концепции внеш-ней политики российской федерации по отношению к странам Центральной Азии

Samara National Research University named after Academician S.P. Korolev (Samara University), Samara, Russia, ,

Введение . Актуальность сформулированной проблемы обусловлена необходимостью переосмысления роли СНГ в условиях усиления геополитической напряженности, стохастичности политических процессов и трансформации международных отношений на фоне построения многополярного полицентричного мироустройства. В современных реалиях Центральная Азия остается зоной стратегических интересов России как в контексте создания условий, обеспечивающих развитие национальной экономики и национальной безопасности, так и с точки зрения реализации общей внешнеполитической стратегии, направленной на создание многополярного мира. В то же время, в силу политических, экономических и культурных особенностей стран Центральной Азии, включение данного региона в общие интеграционные процессы на постсоветском пространстве остается наиболее сложным и противоречивым.

Обзор научных исследований по проблеме . Основной позицией большинства исследователей является сдержанная критика СНГ с точки зрения реализации целей и задач внешней политики Российской Федерации в Центрально-Азиатском регионе. СНГ рассматривается в большей степени как политическая дипломатическая площадка, чем реальный механизм экономической интеграции (Агазаде и др., 2023), также отмечается декларативный характер многих инициатив и низкий уровень реализации принятых соглашений (Кротов, 2011). В сравнительном аспекте с другими интеграционными объединениями на постсоветском пространстве (ЕАЭС, ОДКБ) большинство исследователей отмечают меньшую эффективность СНГ в реализации внешнеполитического курса Российской Федерации. Формат СНГ также уступал перспективам двухсторонних отношений России и стран Центральной Азии (Байдурин, 2014). Более позитивная оценка СНГ с точки зрения перспектив реализации внешнеполитического курса России содержится в исследованиях А.А. Казанцева и Л.Ю. Гусева (2015), М.Е. Казачковой и В.В. Перевезен-цева (2017), где, несмотря на признание объективной ограниченности Содружества для реализации проектов в сфере экономики и безопасности, определяется достаточно высокая его роль в сохранении общего пространства идентичности и построении отношений в гуманитарной сфере, в том числе в реализации политики «мягкой силы». Характерно, что в исследованиях 2020-х гг. начинают превалировать культурные аспекты развития СНГ, что нашло, в частности, отражение в работах О.П. Кутькиной и Е.А. Поляковой (2024), Р.И. Батыршина (2024), К.Г. Мурат-шиной (2021). В новейшем исследовании М.М. Агазаде, Д.А. Дегтерева и К.П. Курылева (2023) перспективы развития СНГ связываются с усилением роли на международной арене региональных интеграционных объединений в противовес глобализации.

В целом, исследователи критически оценивают роль СНГ в реализации концепции внешней политики Российской Федерации, а в качестве перспектив развития рассматривают углубление интеграционных процессов, реализацию совместных проектов, создание механизмов принятия коллективных решений. Несмотря на некоторое охлаждение интереса исследователей к проблемам роли СНГ в реализации внешнеполитической стратегии Российской Федерации, пик которого пришелся на 2010-е гг., считаем необходимым вернуться к обозначенной выше дискуссии в контексте современных глобальных мировых процессов с помощью оценки роли СНГ в концептуальных установках внешнеполитического курса России.

Результаты исследования . Анализ концептуальных установок внешней политики РФ с 1993 по 2023 г. демонстрирует изменение приоритетных направлений использования СНГ как инструмента реализации внешней политики России в Центральной Азии.

Первая Концепция внешней политики Российской Федерации, принятая в 1993 г., была разработана в сложный переходный период распада СССР (Курылев, 2009). Основными факторами создания СНГ на постсоветском пространстве являлись экономические и политические риски и вызовы, как внутренние, так и внешние, к которым можно отнести экономический кризис на территории постсоветского пространства, связанный с переходом новых государств, в том числе и в Центральной Азии, на рыночные механизмы хозяйствования и разрывом хозяйственных связей, созданных в советский период. К внешним рискам можно отнести снижение влияния России в Центральной Азии в связи с активизацией на постсоветском пространстве западных государств.

Для стран Центральной Азии указанные риски имели особое значение для принятия решения об участии в интеграционных объединениях. Во-первых, страны Центральной Азии имели наиболее низкий стартовый уровень социально-экономического развития и существенную зависимость экономики от бывшего Советского Союза. Во-вторых, близость к границам Афганистана, Пакистана создавала дополнительные внешнеполитические угрозы. Большая заинтересованность в создании СНГ со стороны стран Центральной Азии подтверждается тем фактом, что лидеры бывших советских среднеазиатских республик наиболее негативно отнеслись к распаду Советского Союза, поэтому их стремления к интеграции в рамках СНГ были наиболее ярко выраженными.

На данном историческом этапе СНГ в Концепции внешней политики рассматривалось как новый формат взаимодействия на фоне разрушения Советского Союза для придания устойчивости политической реальности и противодействия внешним и внутренним вызовам (Муратшина, 2021).

В связи с данными обстоятельствами в Концепции внешней политики Российской Федерации 1993 г. были сделаны акценты на роль СНГ, с одной стороны, как механизма сохранения экономических и гуманитарных связей с бывшими советскими республиками, с другой стороны, как гаранта сохранения политических режимов новых суверенных государств, что поспособствует предотвращению хаоса на постсоветском пространстве (Курылев, 2009). В Концепции подчеркивалась необходимость взаимодействия для урегулирования внутриполитических конфликтов, угрожающих сохранению законных правительств, а также для защиты прав русскоязычного населения. В документе также были обозначены перспективы развития Договора о коллективной безопасности и экономические вопросы создания зоны свободной торговли.

Для понимания той роли, которая отводилась СНГ во внешней политике России в целом и в отношении стран Центральной Азии, имеет значение также обозначенная в Концепции 1993 г. претензия Российской Федерации на роль политического центра притяжения на постсоветском пространстве (Власов, 2012). Эта позиция нашла отражение в документе, где говорится, что «Россия в полной мере учитывает это как великая держава, ответственная вместе с другими постоянными членами СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности, а также как государство, несущее основное бремя миротворчества в СНГ»1.

Концепции внешней политики Российской Федерации 2000‒2013 гг. разрабатывались с учетом следующих факторов:

• ‒    активизация террористической угрозы на фоне событий 11 сентября и вхождения войск США в Афганистан, что существенно изменило расклад сил в Центральной Азии;

• ‒    «цветные» революции на постсоветском пространстве, в том числе в Киргизии, что угрожало сохранению влияния Российской Федерации в Центрально-Азиатском регионе;

• ‒    мировой финансовый кризис 2008 г., который усилил дифференциацию стран СНГ по уровню и темпам социально-экономического развития и усугубил противоречия в экономических интересах стран-участниц СНГ.

В 2000 г. в Концепции внешней политики РФ была сформулирована общая стратегическая установка, направленная на построение многополярного мира (Курылев, 2009). Для развития СНГ это имело существенное значение и повлияло на изменение роли Содружества в реализации внешней политики Российской Федерации от регионального центра интеграции стран постсоветского пространства к инструменту «...формирования многополярной системы международных отношений, реально отражающей многоликость современного мира с разнообразием его интересов»2. СНГ, наряду с ЕАЭС и ОДКБ, рассматривалось как инструмент формирования альтернативного западному экономического и политического центра за счет увеличения уровня конкурентоспособности экономик стран региона и повышения их обороноспособности и политической стабильности.

В Концепциях внешней политики Российской Федерации 2000–2013 гг. в качестве приоритетных были обозначены два направления деятельности СНГ. Во-первых, создание условий для предотвращения и регулирования конфликтов в государствах Содружества. В частности, в Концепции 2000 г. был сделан акцент на стабильность границ и борьбу с терроризмом, создание так называемого «Пояса добрососедства». Во-вторых, в рассматриваемый период в Концепциях внешней политики в отношении СНГ акцентируется внимание на роли Содружества в направлении сохранения и приумножения в государствах-участниках СНГ общего культурного наследия как формы коллективного противодействия глобализации и навязыванию западных цивилизационных ценностей. Особенно ярко курс на сотрудничество в сфере культуры наметился в Концепции внешней политики 2008 г. В Концепции 2013 г. в направлении гуманитарного сотрудничества и реализации культурных проектов был применен термин «мягкая сила».

В экономическом направлении в рассматриваемый период 2000‒2013 гг. роль СНГ рассматривалась как механизм продвижения энергетических и транспортных коридоров в Центральной Азии. В частности, в Концепции внешней политики 2008 г. впервые была обозначена задача развития на базе СНГ евразийской интеграции.

Существенное усиление внимания к СНГ обозначено в Концепции внешней политики 2016 г., где Содружество рассматривалось в качестве влиятельной региональной организации, форума для многостороннего политического диалога, а также как механизм многопланового сотрудничества в сфере экономики, гуманитарного взаимодействия, борьбы с традиционными и новыми вы- зовами и угрозами на территории Азиатско-Тихоокеанского региона1. Факторами, влияющими на усиление внимания Российской Федерации к интеграционным формам взаимодействия со странами Центральной Азии, в частности, в формате СНГ, являлись следующие события и процессы:

• 1)    «Арабская весна», которая продемонстрировала новые технологии смены власти, что создавало новые риски устойчивости правительств стран Центральной Азии и усиление прозападных политических курсов;

• 2)    события в Южной Осетии и на Украине, которые кардинально изменили контекст интеграционного взаимодействия в сторону усиления интересов Российской Федерации в использовании СНГ как площадки консолидированных решений и поддержки ее внешнеполитических инициатив и действий;

• 3)    повышение интереса к Центрально-Азиатскому региону со стороны Турции, Китая и США, что способствовало укреплению многовекторных внешнеполитических стратегий стран Центральной Азии и повышало риски ослабления влияния России в регионе;

• 4)    усиление в странах Центральной Азии центробежных настроений, в частности, как реакция на стремление России расширить направления и формы взаимодействия в рамках интеграционных объединений.

В Концепции внешней политики Российской Федерации 2016 г. обозначены все сформулированные в ранних документах основные направления деятельности СНГ: в сфере экономической интеграции, культурных взаимоотношений и обеспечения безопасности. В связи с вышеизложенными факторами усиления международной напряженности и непосредственной близости границ Российской Федерации, в Концепции подчеркивалась роль СНГ как буфера против внешних угроз. Кроме того, в Концепции внешней политики 2016 г. страны Центральной Азии не фигурировали как отдельный объект внешней политики и рассматривались только через призму СНГ, что говорит об усилении внимания к Содружеству в реализации внешней политики РФ в Центральной Азии.

Концепция внешней политики Российской Федерации, принятая в 2023 г., разрабатывалась на фоне усиления противостояния России и западного блока в контексте спецоперации на Украине, санкционного давления на Российскую Федерацию и ее партнеров2.

Концепция 2023 г. базировалась на определении роли России в формируемом многополярном мироустройстве как центра и носителя ценностей так называемого «Русского мира». Данная позиция более определенно обозначала сформулированные в предыдущих Концепциях внешней политики России принципы многополярного мира, в частности как противовес агрессивно навязываемым западными странами деструктивным аспектам либеральной идеологии, разрушающей традиционные ценности. В то же время формула «Русского мира» обосновывала особую роль России в этом процессе как государства, обладающего значительным ресурсным потенциалом; ведущего многовековую самостоятельную, суверенную политику; игравшего центральную роль в разрушении колониальной системы и противостоянии нацизму; берущего на себя ответственность и миссию по созданию и поддержанию мира, безопасности как на региональном, так и на общемировом уровнях. В связи с чем одной из стратегических целей внешнеполитического курса России было обозначено «упрочение позиций Российской Федерации как одного из ответственных, влиятельных и самостоятельных центров современного мира»3.

В Концепции внешней политики России 2023 г. указывается на усиление роли региональных и глобальных интеграционных процессов как способа противодействия деструктивным действиям со стороны западных стран, которые проявляются в увеличении внешнего давления на суверенные государства. В перспективе это должно определить новую роль СНГ, которое наряду с Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) и Организацией Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) сможет стать региональным центром силы в контексте формирования евразийского пространства с весомым участием России. Новизна подхода к развитию интеграционных процессов в Концепции 2023 г. заключалась в сопряжении потенциала СНГ и ЕАЭС. Также Российская Федерация обозначила в долгосрочной перспективе формирование интегрированного экономического и политического пространства в Евразии. В то же время в рассматриваемом документе акцентировалось внимание на сохранении национального суверенитета государств-участников интеграционных союзов, что можно рассматривать как альтернативу «неоколониальной политике» стран Запада в отношении азиатского региона.

В сфере институционализации отношений в рамках СНГ в Концепции 2023 г. нашел отражение новый тренд государственного управления, формируемый на базе цифровизации коммуникативного пространства, в том числе в сфере дипломатических отношений.

Общими тенденциями эволюции роли СНГ в концептуальных установках внешней политики Российской Федерации в отношении стран Центральной Азии являлись:

• 1.    Отход от первоначальных планов СНГ как основной универсальной площадки интеграционного взаимодействия Российской Федерации и стран Центральной Азии к снижению его роли в экономической сфере обеспечения безопасности в пользу концентрации данных вопросов в ЕАЭС и ОДКБ. В то же время значение СНГ в гуманитарной сфере, в частности в реализации концепции «Русского мира», к концу рассматриваемого периода увеличилось. В этом смысле можно говорить о снижении роли СНГ в обеспечении безопасности и в экономических проектах, но усилении его значения в сфере идеологии и культурной дипломатии.

• 2.    Снижение роли СНГ в реализации совместных мероприятий и проектов, увеличение значимости Содружества как коммуникативно-дипломатической площадки, создающей условия для других форм взаимоотношений России со странами постсоветского пространства.

• 3.    Усиление роли СНГ в консолидации антизападного блока, формирование евроазиатского центра многополярного мироустройства при сохранении гибких форматов взаимодействия.

Выводы . На протяжении рассматриваемого периода внимание к СНГ в Концепциях внешней политики Российской Федерации усиливалось, пройдя путь от инструмента управления распадом СССР к строительству альтернативного полицентричного миропорядка.

Формат СНГ не противопоставляется двусторонним отношениям, а рассматривается как коммуникативная площадка для поддержания, в том числе, двухсторонних отношений с усилением в конце рассматриваемого периода внимания к гибким формам отношений на базе цифровых платформ.

Повышение степени интеграции в рамках Содружества, формирование институтов коллективных действий и обязательств не является однозначно перспективным направлением развития СНГ, так как создаст новые риски снижения интереса со стороны стран Центральной Азии к данному формату в силу угрозы национальному суверенитету.

Специфика роли СНГ во внешней политике Российской Федерации в отношении стран Центральной Азии заключается в том, что, во-первых, центральноазиатские государства в большей степени, по сравнению, например, с Белоруссией, тяготели к проведению многовекторной внешней политики. Во-вторых, степень противоречий между национальными интересами и интеграционными процессами для государств Центральной Азии была более существенна из-за значительных различий в уровне социально-экономического развития по сравнению с Российской Федерацией. Это создавало для государств Центральной Азии дополнительные риски снижения уровня национального политического и экономического суверенитета. Осознание данного риска странами Центральной Азии нашло отражение в различных позициях к участию в СНГ. Наиболее последовательным сторонником углубления степени интеграции среди стран Центральной Азии был Казахстан, для которого обозначенные риски проявлялись слабее в силу более высокого уровня социально-экономического развития и внутриполитической стабильности. Для Узбекистана именно СНГ было предпочтительной формой интеграции. В частности, руководство государства отказывалось участвовать в таких российских интеграционных проектах, как Таможенный и Евразийский союз, реализуя экономические проекты через структуры СНГ как более гибкой и менее институционализированной формы интеграционного взаимодействия. Наиболее осторожную политику в отношении СНГ занимал Туркменистан вследствие общей генеральной линии на проведение изолированной политики.

Таким образом, в определении роли СНГ на всем постсоветском пространстве и, в частности, в Центрально-Азиатском регионе, Российская Федерация стремилась сохранить баланс двух обозначенных в Концепциях внешней политики противоречивых позиций, а именно, курса на интеграцию и поддержку суверенитета государств-членов Содружества. Противоречивость данных подходов усложнялась различной значимостью интеграции в реализации внешнеполитического курса России. С одной стороны, Российская Федерация рассматривала СНГ как инструмент сохранения и усиления своего влияния на постсоветском пространстве для обеспечения экономической и национальной безопасности. С другой стороны, интеграционные объединения являлись инструментом реализации основной внешнеполитической стратегии России, направленной на создание многополярного мира. Интеграционные объединения в рамках этой установки должны были способствовать повышению уровня конкурентоспособности стран Центральной Азии и усилению их позиций в международных процессах, что укрепляло азиатский региональный центр силы многополярного миропорядка.

Низкая степень интеграции и недостаточный уровень институционализации – это не слабость СНГ, а целенаправленная политика создания формата международной интеграции, который противопоставлялся блоковому характеру надгосударственных объединений, предполагающему высокий уровень обязательств стран-участниц и приверженность коллективным решениям. Особенно актуальна эта позиция Российской Федерации в отношении СНГ на современном этапе в связи с усилением противоречий в интеграционных формах западной модели, в частности, в формате Евросоюза.

В перспективе СНГ необходимо рассматривать как региональное интеграционное евразийское объединение, функционирующее в контексте сбалансированности между суверенитетом стран-участниц Содружества и эффективностью интеграционных связей, конкуренцией и сопряжением с другими интеграционными объединениями, гибкостью формата взаимодействия в целях противодействия гибридным внешним угрозам.