Российская Арктика - территория права

С информационным сообщением и фото о пленарном заседании форума можно ознакомиться на сайте Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу:

В выступлении на пленарном заседании А.Я. Капустина, доктора юридических наук, первого заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, а также во вступительной статье Т.Я. Хабриевой, вице--‐президента РАН, академика, заслуженного юриста РФ, директора этого же института в научно--‐ популярном альманахе «Российская Арктика – территория права» (М., 2014. 280 с.), опубли--‐ кованном к началу форума, отмечалась важность традиции специального правового регули--‐ рования на определённых территориях России. Развитие Арктической зоны Российской Фе--‐ дерации (АЗРФ) имеет разные уровни правового регулирования. Актуально разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровня--‐ ми осуществления публичной власти. Необходимо комплексное сравнительно--‐правовое ис--‐ следование развития Арктики. В проекте рекомендаций участников II Международного арк--‐ тического правового форума «Сохранение и устойчивое развитие Арктики: правовые аспек--‐ ты» подчеркивалось, что федеральное законодательство, основные правовые акты субъек--‐ тов РФ, входящих в АЗРФ «составляют внятную нормативно--‐правовую базу устойчивого раз--‐ вития региона. Глобальные преобразования в российском законодательстве не требует--‐ ся» (Рекомендации…, п.3). На заседаниях форума отмечалось, что речь не идёт об арктиче--‐ ском праве, как самостоятельной отрасли российского права. Особая роль отводится зако--‐ нодательству субъектов АЗРФ. В отношении федерального законодательства существуют две позиции: вносить изменения в действующие законодательные акты (№132 – ФЗ от 28 июля 2012 г. о СМП) или принимать специальные федеральные законы (проект ФЗ «Об АЗРФ»).

Понятно, что от декларируемой готовности до реальных результатов превращения Арктики в территорию права предстоит пройти непростой и длительный путь. И сделан очень важный первый шаг, чтобы понять ситуацию в Арктике на междисциплинарном уров--‐ не, --‐ с позиций экономики, менеджмента, геополитики, географии, регионологии, ландшаф--‐ товедения, социальных наук и других научных дисциплин, представители которых наряду с юристами принимали активное участие в обсуждении проблем эффективного развития АЗРФ.

Такое обсуждение проходило в рамках четырёх секций:

• I.    Человеческое измерение Арктики: общество и право.

• II.    Кооперация государства, бизнеса в устойчивом развитии макрорегиона Российской Арктики.

• III.    Использование ресурсного потенциала Арктики: правовые аспекты, инновационные подходы.

• IV.    Арктика в свете международного права.

Не затрагивая всего комплекса обсуждаемых проблем, что просто невозможно здесь и сейчас сделать, остановлюсь на отдельных аспектах затрагиваемых в процессе обсуждения на форуме ключевых вопросов управления – арктического менеджмента.

Чем управляем? Что является объектом управления России в Арктике?

В ходе выступлений на форуме высветилась проблема первостепенной важности на пути превращения АЗРФ в территорию права. В выступлениях уважаемых В.А. Васильева, А.Я. Капустина на пленарном заседании, в подготовленном заранее проекте рекомендаций участников II международного Арктического правового форума ничего не было сказано о возможности принятия базового федерального закона «Об Арктической зоне Российской Федерации». Вопрос об актуальности принятия такого федерального закона «Об АЗРФ» под--‐ нял А.А. Клишас , доктор юридических наук, председатель Комитета Совета Федерации ФС РФ по конституционному законодательству и государственному строительству. Этот вопрос также неоднократно будировался на секционных заседаниях, вносились конкретные дело--‐ вые предложения по его содержанию.

В настоящее время практически отсутствует нормативно--‐правая база системы управ--‐ ления АЗРФ на федеральном уровне. Ни в Российской империи, ни в СССР, ни в Российской Федерации так и не был принят базовый закон, определяющий статус, состав и границы Рос--‐ сийской Арктики. В результате отсутствует не только легитимный объект управления, но и объект научных исследований. Исследуя какие--‐то предметные области научных знаний, каждый специалист по--‐своему определяет объект Российской Арктики, её границы, что в ко--‐ нечном итоге сказывается и на выработке практических рекомендаций для арктического менеджмента. Например, в состав арктического континентального шельфа включается Охот--‐ ское море, которое не входит и не входило в акваторию Северного Ледовитого океана (СЛО). Или рассматривается проблема применения сегодня секторального подхода (1926), что в итоге должно фактически вести к отказу России от ратификации Конвенции ООН по морско--‐ му праву (1997). Зачем же тогда наша страна подаёт заявку в Комиссию ООН по континен--‐ тальному шельфу, за что боремся в таком случае?

Чем управлять, только сушей ? Указ Президента РФ от 2 мая 2014 года №296 «О су--‐ хопутных территориях АЗРФ» не состоятелен геополитически. Президента России с этим ука--‐ зом просто подставили, так как в него не были включены акватории СЛО, акватория Север--‐ ного морского пути (СМП). Между тем, речь идёт о талассократии – морском могуществе России. Национальные интересы РФ как бы принесены в жертву ведомственной бюрокра--‐ тии в лице бывшего Минрегиона (была нужна статистика для учета в АЗРФ, что конечно же важно, но не является приоритетным). Россия – морская держава, обладает морским могу--‐ ществом – талассократией, а её опускают до уровня теллурократии (власть суши). Появляется так называемая «черная дыра» --‐ якобы пустое пространство Российской Арктики (в данном случае --‐ акватории и острова в СЛО), что может иметь необратимые разрушительные по--‐ следствия для геополитики, экономики и управления уже в ближайшем будущем. Россий--‐ ское перманентное присутствие в арктическом регионе как на постоянной, так и на времен--‐ ной (вахтовой) основе отвечает национальным интересам России, очень значимо и необхо--‐ димо в современном изменяющемся мире, когда десятки государств претендуют на аркти--‐ ческие ресурсы и коммуникации.

Кто управляет Российской Арктикой?

Актуальность проблемы определяется тем, что модернизации управления Российской Арктикой становится велением времени, особенно после ликвидации Минрегиона России. В настоящее время АЗРФ оказалась в ситуации знакомой всем по известной русской послови--‐ це «у семи нянек дитя без глазу». Когда за Арктику отвечают сразу несколько государствен--‐ ных структур на федеральном уровне, то само управление часто оказывается вне их внима--‐ ния, как бы без надежного присмотра.

Не один десяток лет ведутся дискуссии о создании федерального органа управления АЗРФ Выступая 22 апреля 2014 года на заседании Совета Безопасности по вопросу реализа--‐ ции государственной политики в Арктике В.В. Путин заявил, что нужно повысить качество государственного управления, выработки решений – для этого создать единый центр от--‐ ветственности за реализацию арктической политики. «Хочу подчеркнуть, нам нужен не громоздкий бюрократический орган, а гибкая, оперативно работающая структура, которая поможет лучше координировать деятельность министерств и ведомств, регионов Россий--‐ ской Федерации и бизнеса»1. Пока практических решений не принято, а дискуссии, между тем, всё продолжаются. На форуме поднимались вопросы о создании Министерства по Арк--‐ тике по примеру Минвостокразвития России, Министерства РФ по делам Северного Кавказа, арктической корпорации, межведомственной комиссии. Обсуждаются и другие варианты, но пока всё это делается келейно, без привлечения общественности. Между тем, на форуме не случайно прозвучало предложение Хердис Торгейрсдоттир, заместителя председателя Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), о праве граж--‐ дан на получение информации о том, что происходит в Арктике.

О междисциплинарных исследованиях Российской Арктики

Междисциплинарный форум в Санкт--‐Петербурге 13--‐14 ноября 2014 года показал насущную потребность в проведении такого рода встреч представителей разных отраслей научных знаний, когда действительно важно понять друг друга. Например, практически не употребляются в российском законодательстве понятия «макрорегион» и «Арктическая зона Российской Федерации». Но ведь это не значит, что они не находят применения в других от--‐ раслях наук. Арктику не первый год называют макрорегионом, большим экономическим и геополитическим пространством, предлагалось создать Арктический виртуальный феде--‐ ральный округ, Арктический союз регионов России. В официальных документах США упо--‐ требляется концепт «регион» применительно ко всей Арктике.

В докладе на пленарном заседании С.Н. Харючи , доктор юридических наук, предсе--‐ датель Законодательного Собрания Ямало--‐Ненецкого автономного округа, акцентировал внимание на важности учета климатических, географических и иных особенностей АЗРФ в процессе принятия правовых решений, на необходимость защиты социальных прав граждан. О социальных проблемах обживания Арктики со знанием дела говорил И.Л. Шпектор , Председатель Комиссии по местному самоуправлению, ЖКХ и социальной инфраструктуре, Президент Союза городов Заполярья и Крайнего Севера, десять лет проработавший мэром Воркуты. В.Б. Митько , президент Арктической общественной академии наук, председатель Санкт--‐Петербургского отделения секции геополитики и безопасности РАН, проанализировал «Правовые особенности арктических вызовов российской геополитики».

Широкий спектр арктической проблематики был представлен на секционных заседа--‐ ниях форума: А.К. Тулохонов , член--‐корр. РАН, доктор географических наук, заслуженный деятель науки РФ, член комитета Совета Федерации ФС РФ: «Арктика в новых геополитиче--‐ ских координатах: объект, принципы освоения, право»; В.А. Кряжков , доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права НИУ «Высшая школа экономики», заслуженный юрист РФ: «Совершенствование законодательства о северных народах в контексте российской политики в Арктике»; А.В. Шевчук , доктор экономических наук, профессор РАНХиГС, заместитель председателя Совета по изучению производитель--‐ ных сил (СОПС) по вопросам экологии и природопользования: «Социально--‐экономические и экологические аспекты освоения ресурсного потенциала Арктики»; С.В. Макар , доктор эко--‐ номических наук, ведущий научный сотрудник Центра экономики федеративных отношений

Института региональных исследований и проблем пространственного развития ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве РФ»: «Векторы пространственного развития Арктической зоны России в период модернизации». Конкретикой и деловыми предложени--‐ ями отличались выступления представителей бизнеса --‐ П.С. Кондуков , Д.В. Михайлов , С.В. Рыбаков , В.В. Саюнов и др. Ещё одна примечательная особенность этого форума прояви--‐ лась в том, что наряду с докторами наук, профессорами в работе секций принимали участие молодые ученые, аспиранты, присутствовали студенты вузов.

Здесь упомянуты частично лишь отдельные вопросы трансформации Арктики в тер--‐ риторию права (terra – земля). И очень хочется добавить к «территории» ещё и арктическую «акваторию» (аqua – вода).

В заключение хочется выразить благодарность Д.Н. Кобылкину , губернатору Ямало--‐ Ненецкого автономного округа, всей его команде, а также Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации за хорошую орга--‐ низацию и успешное проведение арктического форума.

P. S. Принятие базового федерального закона «Об Арктической зоне Российской Фе--‐ дерации» остаётся актуальной задачей. Что есть Российская Арктика (АЗРФ), её статус, со--‐ став, границы, земля (территории) и вода (акватории), порядок внесения изменений, финан--‐ сирования различных проектов, ведения реестра арктических островов…, – эти и другие по--‐ ложения могут найти отражение в этом законе. Убежден в том, что ни в коем случае нельзя включать в ФЗ об АЗРФ льготы населению и преференции для бизнеса. Эта задача решается путем принятия других законов о северах, так как Российская Арктика (АЗРФ) – это неотъем--‐ лемая часть территорий Крайнего Севера Российской Федерации.

Вариант денонсации ратифицированных Российской Федерацией в 1997 году Конвен--‐ ции ООН по морскому праву (1982) не исключается, но тогда необходимо просчитать воз--‐ можные риски и последствия.

Лукин Ю.Ф. , доктор исторических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, главный редактор электронного научного журнала “Арктика и Север”, Арктический центр стратегических исследований САФУ имени М.В. Ломоносова 17 ноября 2014 года Архангельск

С презентациями участников форума П.В. Бутакова, П.С. Кондукова, К.А. Лайшева и В.А. За--‐ бродина, Ю.Ф. Лукина, О.Е. Медведевой, В.Б. Митько, А.К. Тулохонова, С.Н. Харючи, А.В. Шевчука можно ознакомится на сайте журнала «Арктика и Север» в «Арктической энцикло--‐ педии». URL: