Российская государственность: реформы и их итоги

6 Бюджетное послание Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года. URL: acts/18332

⁷ См. Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

⁸ В соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера. Законом № 83-ФЗ в пункт 2 этой статьи внесена корректировка: государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным учреждением. Аналогичное положение нашло отражение в статье 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Окончание таблицы 2

Бюджетное	Некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах	Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (статья 9.2)
Казенное	Государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы	Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (статья 6)

в российском законодательстве «бюджетным учреждением». Отличие состоит в том, что казенные учреждения функционируют в новых условиях завершающихся государственных реформ, в том числе бюджетной реформы, основной задачей которой является внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат. В соответствии с новой редакцией статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации казенные учреждения могут находиться лишь в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств. Это положение является существенным организационным признаком казенного учреждения.

К отличительным особенностям финансового статуса казенного учреждения относятся следующие положения:

• 1)    финансовое обеспечение деятельности осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 161 БК РФ), порядок составления и ведения которой устанавливает Минфин России (ст. 165 БК РФ), операции с бюджетными средствами проводятся через лицевые счета;

• 2)    возможно осуществление приносящей доходы деятельности в соответствии с учредительными документами, при этом доходы, полученные от указанной деятельности (оказания платных услуг), в составе неналоговых доходов поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации (п. 3 ст. 41 БК РФ);

• 3)    заключение государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств и их оплата, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных лимитов

бюджетных обязательств. В случае уменьшения доведенных лимитов бюджетных обязательств казенное учреждение должно обеспечить согласование новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров;

• 5)    при недостаточности лимитов бюджетных обязательств для исполнения денежных обязательств казенного учреждения по таким обязательствам отвечает соответствующий орган государственной власти (орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, местной администрации), осуществляющий полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение. Иначе говоря, в этом случае в соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – также ГК РФ) наступает субсидиарная ответственность учредителя (собственника имущества казенного учреждения). Наличием субсидиарной ответственности учредителя обусловлено положение о том, что заключение государственных (муниципальных) контрактов и иных гражданско-правовых договоров осуществляется казенным учреждением от имени публично-правового образования⁹. Также наличие субсидиарной ответственности учредителя казенного учреждения обусловило включение в расходы по обеспечению выполнения функций казенных учреждений возмещения вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности (ст. 70 БК РФ).

Следует подчеркнуть, что для казенных учреждений формирование задания не является обязательным, оно составляется в случае, если принято соответствующее решение органа власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств (ст. 69.2 БК РФ).

В отношении имущества казенное учреждение полностью ограничено в правах и не может отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Все доходы от распоряжения и использования имущества казенного учреждения относятся к неналоговым доходам бюджетов (пункты 3 и 5 ст. 41 БК РФ).

Таким образом, в соответствии с Законом № 83-ФЗ статус казенного учреждения отличается от дореформенного статуса бюджетного учреждения дополнительным ограничением (п. 5 ст. 5, п. 21 ст. 13 Закона № 83-Ф) в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет.

Законом № 83-ФЗ установлен закрытый перечень федеральных учреждений, получающих статус казенных в новых условиях (подп. 1 п. 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ), в который включены:

• 1)    управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

• 2)    учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовноисполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

• 3)    специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

• 4)    учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийноспасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

• 5)    психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Строго говоря, этот список есть отражение тех функций, выполнение которых безоговорочно принимает на себя государство в новых условиях. Это «сухой остаток» российской государственности по итогам ее реформирования. Осуществление прочих государственных функций в соответствии с послереформенным законодательством остается негарантированным и зависит от политической воли руководства страны и доходов федерального бюджета.

Субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно формировать нормативную базу, касающуюся создания казенных учреждений на своем уровне, а также утверждать их перечень (подп. 1 п. 2 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). Однако каким образом делать выбор в пользу статуса казенных учреждений в конкретном случае – вопрос не из простых. Проблему отнесения учреждения к казенным на уровне субъекта Российской Федерации Правительство Российской Федерации в своем распоряжении от 7 сентября 2010 года № 1505-р предлагает решить на основе довольно расплывчатых критериев:

в казенный тип следует переводить те региональные и муниципальные учреждения, которые выполняют государственные и муниципальные функции в целях обеспечения полномочий органов власти (бюджетные и автономные учреждения вправе лишь оказывать государственные и муниципальные услуги и выполнять работы). Чем менее учреждение приспособлено к работе в рыночных условиях и чем ниже его «экономический и управленческий потенциал», тем более целесообразно сделать такое учреждение казенным.

В качестве дополнительных критериев решения вопроса о статусе государственного (муниципального) учреждения Правительство Российской Федерации предлагает использовать следующие:

• •    если учреждение должно выполнять функции главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, то оно должно стать казенным, поскольку бюджетные и автономные учреждения перестают быть участниками бюджетного процесса и получателями бюджетных средств;

• •    в соответствии с пунктом 19 статьи 31 Закона № 83-ФЗ казенными учреждениями не могут являться государственные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования;

• •    в соответствии с Законом № 83-ФЗ текущая деятельность «новых» бюджетных учреждений должна финансироваться из бюджета путем предоставления им субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам. Однако если регион или муниципалитет не успевает рассчитать нормативные затраты на услуги и работы части учреждений в течение пе-

• реходного периода, то эти учреждения целесообразно временно подержать в статусе казенных.

Одновременно в целях стимулирования сокращения числа казенных учреждений приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июня 2011 года № 73н утверждена Методика проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики этих результатов.

По результатам оценки, проведенной по этой Методике, определяется величина субсидий из федерального бюджета, выделяемых регионам на конкурсной основе, на реализацию утвержденных ими программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Федеральные индикаторы для оценки результатов реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов включают показатели количества казенных учреждений на региональном и муниципальном уровнях, причем чем их меньше, тем выше оценивается результат повышения эффективности расходов (см. табл. 3).

Таблица 3

Показатели стимулирования реформы на уровне субъектов Российской Федерации

Группа показателей	Наименование показателя	Наилучшее значение
Реструктуризация бюджетного сектора	Доля казенных учреждений в общем числе государственных учреждений субъекта Российской Федерации (без учета органов государственной власти)	Менее 5 процентов
Повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне	Доля муниципальных образований, в которых все муниципальные учреждения являются либо бюджетными, либо автономными	80 процентов и более

Таким образом, вся логика реформы подталкивает к тому, чтобы, кроме государственных учреждений, выполняющих функции главного распорядителя (распорядителя бюджетных средств), в качестве казенных учреждений на уровне субъектов Российской Федерации сохранились слабые в экономическом и управленческом отношении учреждения, не имеющие возможности или способности зарабатывать дополнительные средства для обеспечения своей деятельности путем предоставления платных услуг населению. Совокупность казенных государственных учреждений – это, образно выражаясь, «тело» государства, «головой» которого являются органы власти. Слабое «тело» государства не способно обеспечивать реализацию решений, принимаемых органами власти, даже если последние будут «семи пядей во лбу».

Новый статус бюджетных учреждений, установленный Законом № 83-ФЗ, по существу, противоречит их названию. Механизмы финансирования деятельности бюджетных учреждений лишь отчасти (в рамках субсидирования) позволяют обеспечивать ее за счет бюджетных средств. Перевод бюджетных учреждений на субсидирование государством, по сути, означает отделение, отгораживание их от государственной системы. И это вовсе не образное выражение.

В соответствии с Международным стандартом финансовой отчетности (IAS) 20 «Учет государственных субсидий и раскрытие информации о государственной помощи», введенным в действие приказом

Министерства финансов Российской Федерации от 25 ноября 2011 года № 160н, государство – это собственно правительство, правительственные ведомства и аналогичные органы независимо от того, являются они местными, национальными или международными; государственные субсидии – это помощь, оказываемая государством в форме передачи предприятию ресурсов в обмен на соблюдение в прошлом или в будущем определенных условий, связанных с операционной деятельностью предприятия. Переведенное на субсидии бюджетное учреждение по логике Международного стандарта финансовой отчетности (IAS) 20 – уже не составная часть государства, оно не входит в систему государственных структур, безоговорочно обеспечиваемых за счет государственных средств, оно становится участником хозяйственных отношений, которому пообещано (не гарантировано) наличие государственного заказа.

Разработчики бюджетной реформы не могли не знать этих нюансов международных финансовых стандартов. Следовательно, сужение государства посредством выделения из него системы бюджетных учреждений было закономерным и ожидаемым результатом реформ, объявленных с целью повышения эффективности государственных расходов. При этом созданы организационные и юридические предпосылки для того, чтобы процесс «скукожи-вания» российского государства шел максимально незаметно и безболезненно. Речь идет о том, что Законом № 83-ФЗ без изменения названия «бюджетное учреждение» принципиально изменены схема и порядок его финансирования, что автоматически создает условия для фактического коренного изменения статуса большинства государственных (муниципальных) учреждений, причем без изменения их наименований.

Таким образом, бюджетное учреждение – это вовсе не учреждение, находящееся на бюджетном финансировании. Это учреждение, которое может рассчитывать на получение государственной помощи в том случае, если государству потребуются его услуги и только в объеме потребных услуг (в том объеме, в котором государство будет готово их оплатить). Никаких гарантий, только прогнозный бюджет на 3 года. Во всем остальном государство, как известный римский прокуратор, «умывает руки» и оставляет насущные потребности населения на произвол рынка.

Законом № 83-ФЗ внесены следующие изменения в порядок финансового обеспечения бюджетных учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги:

• •    перевод их с 1 июля 2012 года со сметного финансового обеспечения на предоставление субсидии на выполнение государственного задания;

• •    исключение субсидиарной ответственности государства (муниципального образования) по обязательствам бюджетных учреждений (с расширенным объемом прав);

• •    предоставление права бюджетным учреждениям (с расширенным объемом прав) зачислять доходы от приносящей доходы деятельности в самостоятельное распоряжение этих учреждений;

• •    расширение прав бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за ними движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган государственной власти или орган местного самоуправления, выполняющий функции учредителя соответствующего учреждения.

В новых условиях смета как безусловное обязательство органов власти финансировать бюджетное учреждение уступает место субсидии как способу финансирования под определенные условия, оговариваемые в соглашении между органом власти и бюджетным учреждением. В примерной форме соглашения между федеральным бюджетным учреждением и федеральным органом исполнительной власти10 предусмотрено право учредителя государственного учреждения изменять размер предоставляемой в соответствии с соглашением субсидии в течение срока выполнения государственного задания в случае внесения соответствующих изменений в государственное задание.

Размер субсидии государственным учреждениям определяется с учетом нормативных затрат. Методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 октября 2010 года № 137н/52711. С учетом традиционных подходов к нормированию затрат государственных учреждений на оказание государственных услуг отличие субсидии от старой привычной сметы состоит в одном: смету сократить нельзя, она составляется для того, чтобы обеспечить полноценную деятельность государственного учреждения. Субсидия может быть урезана в зависимости от объема услуг, который требуется от конкретного учреждения.

Кроме того, Законом № 83-ФЗ в Федеральный закон от 12 января 1996 года

№ 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» дополнительно включена статья 9.2, в соответствии с которой бюджетное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (п. 3 ст. 9.2). Также установлено, что уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Таким образом, в соответствии с новым законодательством бюджетное учреждение, даже получив государственное (муниципальное) задание и рассчитывая на соответствующее финансирование, не может быть уверенным, что само задание будет затребовано в полном объеме, а его финансирование полностью обеспечено.

В этих условиях основная проблема для бюджетных учреждений состоит в том, что если с наполнением бюджета будут сложности, очень возможно, что субсидия может быть меньше того уровня, который изначально рассчитан при формировании годового бюджета. Следовательно, увеличивается значение деятельности бюджетного учреждения по привлечению внебюджетных доходов. Лишая бюджетные учреждения гарантированного бюджетного финансирования, законодатель сохраняет

обязанность бюджетных учреждений выполнять государственное (муниципальное) задание.

Если сравнить статусы бюджетного и автономного учреждений, то отличий окажется не так уж много, то есть эти два вида учреждений не очень существенно различаются по степени экономической и финансовой самостоятельности и независимости от государства. Основные различия состоят в том, что в отличие от бюджетных автономные учреждения могут иметь счета в кредитных организациях; на них не распространяется действие Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; претендент на пост руководителя автономного учреждения одобряется наблюдательным советом.

Стоит вспомнить недавние дебаты по поводу реформы Российской академии наук12 (далее – РАН). Своей серьезной победой противники правительственного варианта реформы считали сохранение за РАН статуса государственного бюджетного учреж-дения13. В интервью радио «Эхо Москвы» 11 июля 2013 года Министр образования и науки Российской Федерации Д. Ливанов демонстративно сокрушался по поводу объявления РАН бюджетным учреждением, давая не соответствующую новой реальности характеристику бюджетного учреждения: «…что такое бюджетное учреждение? Это учреждение, которое живет по смете…»14. Обе стороны были не правы, заблуждаясь относительно возможностей послереформенных государственных бюджетных учреждений. Чтобы действительно сохранить свой статус, РАН должна была стать казенным учреждением, находящимся на гарантированном полном финансировании за счет бюджетных средств. Этот факт в очередной раз доказывает, что Закон № 83-ФЗ и его грядущие последствия не до конца осознаны обществом, в том числе государственными деятелями и научной общественностью.

Одновременно с отменой гарантированного бюджетного финансирования законом установлены ограничения возможности бюджетных учреждений зарабатывать необходимые для обеспечения собственной деятельности средства. Пунктом 4 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» введено право бюджетного учреждения сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом порядок определения указанной платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя государственного (муниципального) учреждения15.

Ограничения относительно приносящей доходы деятельности также установлены пунктом 3 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации: бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, по- скольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. Дополнительное ограничение установлено пунктом 14 статьи 9.2 Закона о некоммерческих организациях: бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Сняв бюджетные учреждения с «бюджетного довольствия», законодатель предоставил органам власти свободу в выборе исполнителей государственного заказа вне системы бюджетных учреждений. При этом органы власти наряду с формированием задания для учреждений, входящих в подведомственную сеть, вправе, с одной стороны, разместить в бюджетном учреждении государственный заказ на оказание услуг для государственных и муниципальных нужд с целью заключения государственного (муниципального) контракта на оказание соответствующих услуг (выполнение работ), тогда вместо субсидии бюджетное учреждение получает средства в качестве оплаты выполненных по контракту работ (оказанных услуг) [21, ст. 9]; с другой стороны – предоставить субсидии некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, на оказание указанными организациями в соответствии с договорами (соглашениями) государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам [9, ст. 69.1].

В результате бюджетное учреждение становится полноправным участником договорных отношений, то есть заключает контракты и иные гражданско-правовые договоры от собственного имени [16]. Сделки по результатам размещения заказа совершаются бюджетным учреждением в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ [21]. При этом название статьи 3 Закона

№ 94-ФЗ «Государственные нужды и муниципальные нужды» изменилось на «Государственные нужды, муниципальные нужды и нужды бюджетных учреждений», то есть нужды бюджетных учреждений больше не являются государственными (муниципальными) нуждами. В части 1 статьи 9 Закона № 94-ФЗ появился термин «гражданско-правовой договор бюджетного учреждения», под которым понимается «договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения».

Совокупность полномочий организации в отношении находящегося в ее пользовании имущества является для статуса организации не менее важным, чем порядок финансирования ее деятельности.

До Закона № 83-ФЗ законодательством было предусмотрено два основных права пользования государственным имуществом – право оперативного управления и право хозяйственного ведения. Государственные (муниципальные) учреждения пользовались имуществом на праве оперативного управления, для которого было характерно наличие отличительных признаков: использование имущества для целей выполнения государственного задания и распоряжение имуществом лишь с согласия собственника. Теперь понятие «право оперативного пользования» оказалось в некоторой степени размытым.

С отказом государства брать на себя полное бюджетное обеспечение бюджетных учреждений последним дано право самостоятельно распоряжаться частью находящего на праве оперативного управления имущества, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником или приобретенным за счет средств, выделенных собственником (п. 3 ст. 289 ГК РФ). Вместе с тем расходы на содержание имущества бюджетного учреждения обеспечиваются за счет бюджетных средств в зависимости от объема выполняемого государственного (муниципального) задания [14, п. 6 ст. 9.2].

При этом в случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением учредителем или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется.

Если с объектами недвижимого имущества ситуация относительно ясна, то так называемое особо ценное движимое имущество бюджетного учреждения – «кот в мешке». В соответствии с законодательством перечни особо ценного движимого имущества определяются соответствующими органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя [14, п. 12 ст. 9.2], что потенциально влечет серьезные коррупционные риски.

Остроту проблемы составления переч-нейособоценногонедвижимогоимущества можно проиллюстрировать на примере памятников истории и культуры. Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено формирование совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. В соответствии со статьей 3 этого закона к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративноприкладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры.

В газете «Московский Комсомолец» от 14 февраля 2013 года № 26163 было опу- бликовано сообщение о том, что 13 февраля 2013 года на правительственном часе Министр культуры Российской Федерации Владимир Мединский признался депутатам Государственной Думы: «Число памятников культуры не известно, говорят, около 140 тысяч, а на учете около 700, и то условно». Разрабатывается экспериментальная программа создания единого государственного реестра памятников, но «нельзя за год сделать то, что не сделали за 20 лет», – сказал глава Министерства культуры, и выразил надежду, что к концу 2013 года удастся «записать в реестр хотя бы 57 тысяч памятников и понять, какой информации о них не хватает»16. Как говорится, без комментариев.

Конечно, реформа государственных учреждений культуры в этих условиях чрезвычайно несвоевременна и содержит существенные риски в части учета имущества, переданного в оперативное управление государственным учреждениям культуры. Помимо не решенной до настоящего времени задачи учета памятников культуры, существует проблема их правильной оценки. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 года № 538 основным критерием отнесения имущества бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества является его балансовая стоимость [27, п. 4]. Материалы контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации свидетельствуют о том, что балансовая стоимость значительной части памятников истории и культуры максимально приближается к нулю, и прежде всего потому, что, как признал Министр культуры, действительные объекты культурного наследия не учтены подобающим образом и на них в соответствии с правилами бухгалтерского учета начислена амортизация за весь период их эксплуатации. Сколько по балансовой оценке может стоить рядо- вое строение позапрошлого века – вопрос, скорее, риторический. Другой критерий, обозначенный названным постановлением Правительства Российской Федерации, сформулирован недостаточно четко, чтобы стать однозначным основанием для отнесения объектов движимого имущества к особо ценному, – движимое имущество, без которого осуществление бюджетным учреждением предусмотренных его уставом основных видов деятельности будет существенно затруднено. Кроме того, учредитель государственного учреждения может самостоятельно определять виды особо ценного движимого имущества.

Таким образом, неопределенность нормативно установленных критериев отнесения (неотнесения) к особо ценному движимому имуществу остается достаточно высокой, что, безусловно, влечет за собой коррупционные риски.

Главный риск Федерального закона № 83-ФЗ – коррупция. Изменения, вносимые Законом № 83-ФЗ в сферу деятельности государственных (муниципальных) учреждений, находятся в общем русле государственных реформ, провозглашающих идеи расширения самостоятельности субъектов, расходующих бюджетные средства, однако без введения в закон норм об увеличении ответственности этих субъектов, что усугубляет коррупционную ситуацию. Ни национальные планы противодействия кор-рупции17, ни растущая активность силовых структур в поимке и арестах коррупционеров, кажется, не способны напугать или об- разумить любителей легкой наживы за счет административного ресурса.

Цитирование рейтингов международной неправительственной организации Transparency International стало хорошим тоном после упоминания одного из них в распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, одобрившем Концепцию административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 годы. Во введении к этой Концепции указано, что по индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл» (Transparency International), в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место (то есть пропустила перед собой 61,7 процента исследованных стран)18.

Реформирование российской государственности, проводившееся в течение 9 лет, привело к тому, что ситуация лишь ухудшилась. По опубликованным данным международной неправительственной организации Transparency International, в 2011 году в рейтинге мировой коррупции Россия заняла 143 место из 182 возможных (то есть пропустила перед собой 78,6 процента исследованных стран), в 2012 году страна вышла на 133 место из 176 стран (то есть Россия оказалась позади 75,6 процента исследованных стран)19.

После разоблачений фактов коррупции в Министерстве обороны Российской Федерации международная организация Transparency International в 2013 году впервые составила мировой рейтинг борьбы с коррупцией в военно-промышленном комплексе. В индексе Transparency International страны делятся на семь групп от A (очень низкие коррупционные риски) до F (критический уровень). Россия заняла 133 место из 174 (в подгруппе D-минус вместе с Россией оказались некоторые ее соседи – Белоруссия, Казахстан, Грузия и Китай, а также Бангладеш, Гана, Иордания, Малайзия, Пакистан, Палестинская автономия, Руанда, Танзания, Турция и Эфиопия)20. Несмотря на политическую ангажированность подобного рода рейтингов, их возможную необъективность, вряд ли кто-нибудь будет оспаривать серьезность проблемы коррупции в современной России.

Практически ежедневные сообщения в средствах массовой информации о задержании чиновников разных уровней, берущих взятки от предпринимателей, уже никого не удивляют. Однако когда появляется информация о том, что чиновник требует взятку от чиновника21, возникает не только ощущение иррациональности современной социально-экономической ситуации в России, но и осознание сложности, многоуров-невости и своеобразной системности такого явления, как коррупция. С системным явлением разовыми мероприятиями бороться невозможно. Нужны такие системные действия, которые приводили бы к искоренению как самого явления, так и причин, его порождающих.

Система действий против коррупции может включать следующие основные на- правления:

• •    принятие законодательных мер, направленных на повышение ответственности лиц, прежде всего государственных служащих, за расходование государственных ресурсов;

• •    усиление государственного контроля за соблюдением законодательства при расходовании государственных ресурсов и распоряжении ими;

• •    осуществление мер по корректировке осуществляемых в Российской Федерации реформ в сторону усиления ответственности распорядителей государственных ресурсов, «компенсирующей» предоставленную им самостоятельность.

Среди мер законодательного характера одной из важнейших является необходимая ратификация Российской Федерацией22 статьи 20 «Незаконное обогащение» Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции23, текст которой гласит: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может

разумным образом обосновать». Справедливости ради необходимо отметить, что в первом чтении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Госдумы) рассмотрен проект федерального закона № 216235-6 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (внесен 4 февраля 2013 года и в апреле 2013 года прошел предварительное рассмотрение), предусматривающий ратификацию статьи 20.

Несмотря на провозглашение всеми российскими реформами, осуществляемыми с 2004 года, цели повышения эффективности государственного управления и государственных расходов, российским законодательством до сих пор не предусмотрена ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств. С этой проблемой хорошо знакомы те, кто имеет хоть какое-то отношение к государственному финансовому контролю. Специалисты знают, что при выявлении фактов неэффективного расходования государственных средств, в случае если отсутствуют нарушения законодательства и нормативных актов (формально выполнены все необходимые процедуры, представлены требуемые законом отчеты и т. п.), то призвать к ответственности виновных лиц бывает невозможно в связи с отсутствием необходимых для этого положений в законодательстве. Вместе с тем при первых же серьезных попытках законодательно ужесточить меры ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств возникали сложности. Так, например, законопроект № 208784-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым предусматривалось введение административной и уголовной ответственности за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств, внесенный депутатами Госдумы М.В. Дегтяревым, В.В. Гутеневым, А.Е. Хинштейном и Е.И. Кузьмичевой, был зарегистрирован и направлен Председателю Государственной Думы 21 января 2013 года, а 11 марта этого же года был снят с рассмотрения в связи с несоблюдением требований регламента Государственной Думы24.

Другим системным действием по преодолению коррупции является обеспечение эффективного государственного контроля, прежде всего государственного финансового контроля.

В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012

года [4] предложено финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами и созданными ими органами государственного (муниципального) финансового контроля, определить как внешний, а финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти (местными администрациями), – как внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации внутренний финансовый аудит не является обязательным. В статье 270.1 этого кодекса провозглашается лишь право (не обязанность) органов исполнительной власти (органов местной администрации) создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Законодательством установлено, что контроль за деятельностью казенных и бюджетных учреждений25 осуществляется на тех же основаниях, что и контроль за деятельностью автономных учреждений26. Во всех случаях порядок контроля устанавливается учредителем. Логично заключить, что если руководитель органа исполнительной власти не считает необходимым создавать подразделение внутреннего контроля, вряд ли будет создана система контроля за деятельностью подведомственных государ- ственных учреждений, хотя пункт 18 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривает проверку и анализ эффективности внутреннего аудита, осуществляемого в объектах внешнего государственного аудита (контроля). Но, как говорится, «на нет и суда нет».

В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [4] есть особый раздел, посвященный развитию системы государственного (муниципального) финансового контроля, в котором сформулирована задача комплексного его реформирования в связи с переходом к программному бюджету и внедрением новых форм финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг.

Действительно, с проведением административной и бюджетной реформ, реформы государственных (муниципальных) учреждений, внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, распорядители бюджетных средств бюджетов разных уровней получили беспрецедентную самостоятельность в их расходовании. Укрупнение бюджетной классификации, внедрение управленческого учета в бюджетные организации, выделение в качестве ключевого элемента распределения бюджетных средств такого понятия, как «государственная услуга», развитие элементов конкурс-ности распределения бюджетных средств и прочие нововведения, безусловно, способствуют повышению самостоятельности распорядителей бюджетных финансов, однако не повышают их ответственность. Кроме того, существенно меняется (отчасти усложняется) государственный финансовый контроль. Вот и приходится в новых реалиях искать новые критерии эффективности расходования бюджетных средств, а также изощряться в обосновании недостатков в их использовании в условиях расширенных полномочий распорядителей, часто позволяющих выводить из зоны государственного контроля значительные объемы государственных ресурсов.

Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года назван ряд необходимых в целях развития системы государственного (муниципального) финансового контроля мер, в том числе:

• •    организация действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований с определением критериев эффективности и результативности их использования;

• •    уточнение полномочий органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов) по осуществлению финансового контроля;

• •    установление мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В настоящее время можно только констатировать нерешенность поставленных задач.

Невозможно проводить общегосударственные реформы с глобальными целями снижения государственных расходов на управление, не определившись с важнейшими приоритетами государственной экономической, промышленной и финансовой политики. Только установив государственные цели и задачи в области социальноэкономического развития, выявив все необходимые для этого организационные и административные ресурсы, расставив кадры на ключевые посты и определив для них целевые ориентиры, можно браться за упорядочение деятельности в каждом отдельном ведомстве, используя имеющиеся нормативы, методы сравнения и анализа эффективности государственных расходов. Однако эффективность должна быть не абстрактной умозрительной эффективностью функции вообще, а определенной, подлежащей количественной оценке и характеризующей уровень государственных расходов на достижение определенного конкретного результата. Таким примером конкретных задач с указанием конкретных результатов их решения стали указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. Именно конкретная постановка задачи достижения целевых показателей послужила причиной наложения взысканий на ответственных чиновников, не обеспечивших такой результат, и привела к отставке Министра регионального развития Российской Федерации О.М. Говоруна. Только с точки зрения решения конкретных задач государственной социально-экономической политики можно оценить качество и эффективность государственного управления.

Другим вариантом решения назревших проблем должно стать реальное использование в управлении государственными финансами преимуществ программного метода. Переход от формально-безликих многостраничных ведомственных ДРОН-Дов к программному бюджету начиная с 2014 года есть шаг к преодолению внутренних противоречий метода бюджетирования, ориентированного на результат, к реальному управлению результатом и реальной ответственности государственных чиновников.

Хочется надеяться, что выявление рисков, прежде всего для самой российской государственности, которыми чреваты проводимые в нашей стране в последнее десятилетие государственные реформы, а также осознание путей и способов обойти опасные рифы тотального общегосударственного реформирования позволят российскому обществу не только избежать ослабления государства, но и выявить возможные преимущества неизбежных преобразований и максимально использовать их.