«Российская общественная инициатива»: парадоксы отечественной электронной демократии

З а последний год произошло знаменательное событие: впервые за все время существования «Российской общественной инициативы» (РОИ) петиция федерального уровня, преодолевшая 100-тысячный порог голосов, получила статус принятого закона. Победу одержала петиция «Запрет чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1,5 миллионов рублей». Ограничения на стоимость закупаемых за счет бюджета товаров, работ и услуг, в т.ч. легковых автомобилей, установлены постановлениями Правительства № 1084 ¹ и № 927 ² .

Но справедливо ли утверждение, что РОИ работает эффективно и выполняет поставленные задачи? Ответить на этот вопрос достаточно сложно, т.к. текущее законодательство не содержит критериев оценки работы РОИ. В частности, об этом не говорится ни в указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. ³ , во исполнение которого был создан портал РОИ, ни в последующих указах Президента ⁴ , регулирующих работу РОИ. Соответственно, любая оценка эффективности РОИ зависит от выбранной методики анализа.

Логично предположить, что основным критерием работы РОИ должно стать число «побед» – изменений в федеральном законодательстве или решенных проблем регионального и муниципального уровня. Если «побед» очень мало, то целесообразность работы РОИ вызывает сомнения: тот же результат мог бы быть получен более простым путем.

Однако если руководствоваться предложенным критерием, получается совершенно парадоксальная картина. На момент написания данной статьи (конец декабря 2015 г.) у РОИ всего одна «победа» среди федеральных инициатив, преодолевших необходимый для рассмотрения 100-тысячный порог голосов (о ней шла речь в начале статьи).

Но даже эту «победу» вряд ли можно назвать прямым результатом работы РОИ:

предложение ограничить стоимость покупаемых для чиновников автомобилей обсуждалось уже много раз. Так, в 2011 г., еще до создания РОИ, их выносили на обсуждение депутаты КПРФ и «Справедливой России», а в 2013 г. – представители «Общероссийского народного фронта», «Единой России» и ЛДПР. Более того, исходная петиция принята с поправками: для чиновников высокого ранга, в зависимости от их должности, верхний предел стоимости закупаемых автомашин повышен до 2,0–2,5 млн руб.

В то же время нельзя сказать, что власть совсем не реагирует на петиции, размещенные на портале РОИ: успешно реализованы 8 федеральных и 3 муниципальные инициативы, которые, судя по итогам голосования, в народе не особо популярны. При этом половина реализованных, но не набравших 100 тысяч голосов федеральных инициатив относятся к организации дорожного движения. Это предложения вернуть минимально допустимый уровень содержания алкоголя в крови водителя, ввести на пешеходных переходах диагональную разметку «зебры», разрешить изготавливать дубликаты автомобильных государственных номеров в случае их кражи или утери и осуществлять в течение часа постановку транспортного средства на учет в ГИБДД. Если первая из «автодорожных» инициатив набрала более 77 тыс. голосов, то за каждую из остальных 3 петиций было подано менее 500 голосов.

Еще 3 федеральные инициативы реализованы в сфере защиты прав потребителей. Это предложения сохранять номер мобильного телефона при переходе от одного оператора связи к другому (21 446 голосов), запретить увеличение звука при рекламе на телевидении (10 684 голоса) и перечислять зарплату в банк, выбранный сотрудником, а не работодателем (1 246 голосов).

Последняя из 8 реализованных федеральных инициатив набрала всего 55 голосов: она вводит в национальный календарь профилактических прививок вакцинацию против пневмококковой инфекции. Оставшиеся 3 «победы» РОИ пришлись на инициативы муниципального уровня. Одна из них набрала 1 226 голосов, а 2 остальные в общей сложности всего 18 голосов.

Создается впечатление, что власть поддерживает только те петиции, которые считает нужными, не учитывая результаты голосования. В результате дискредитируется идея создания РОИ.

В чем же причины сложившейся ситуации? По этому поводу были высказаны следующие мнения.

Во-первых, критике подвергалась жесткая предварительная модерация петиций для размещения на портале РОИ [Тамаев 2015; Фролова 2015]. В частности, на РОИ не размещаются инициативы, противоречащие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права и противоречащие статье № 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» ¹ . Кроме того, в соответствии с указом Президента РФ № 183 ² портал РОИ должен принимать любые «предложения граждан России по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления». Но на практике на портале РОИ размещаются в основном законодательные инициативы федерального уровня. Целесообразность подобных принципов модерации также вызывает сомнения [Казьмина 2015].

Во-вторых, практически во всех работах, посвященных РОИ, отмечается сложная и трудоемкая офлайновая регистрация [Фельдман 2014].

В-третьих, высока вероятность отклонения инициативы, набравшей необходимый порог голосов, экспертной рабочей группой (далее – ЭРГ) [Примакова 2014]. На сегодня ЭРГ из 9 преодолевших 100-тысячный порог голосов инициатив поддержала только 3 ¹ .

И наконец, большинство авторов отмечают отсутствие механизма воплощения рекомендаций ЭРГ в жизнь [Примакова 2014; Казьмина 2013; Тамаев 2015]. Эту проблему можно рассматривать как системную: в России институт гражданской законодательной инициативы пока находится на начальной стадии формирования [Кутейников 2013].

В самом деле, с помощью какого механизма инициатива, одобренная ЭРГ, может быть включена в повестку обсуждения парламента? Ответа на этот вопрос пока нет. Рекомендации ЭРГ адресованы преимущественно Государственной думе, Общественной палате и правительству РФ. Однако деятельность этих органов четко регламентируется действующим законодательством, которое не содержит прямых указаний на необходимость даже изучения (не говоря об учете) мнения ЭРГ или каких-либо иных результатов работы РОИ.

Выше были перечислены основные факторы, ограничивающие эффективность работы РОИ: жесткая предварительная модерация петиций, сложная регистрация пользователей, консервативность ЭРГ и отсутствие механизма реализации петиций, получивших положительное заключение ЭРГ. Все эти проблемы легко решить, если у власти есть такое желание.

С точки зрения автора, основная проблема состоит именно в том, что у власти нет стремления развивать РОИ дальше, ставить перед организаторами портала конкретные задачи и требовать их решения . Поэтому ключевым условием дальнейшего развития РОИ является четкая постановка задачи. На правительственном уровне необходимо определить основные функции РОИ и критерии оценки их эффективности. Возможные функции РОИ приведены в табл. 1.

Таблица 1

Возможные функции РОИ и критерии оценки их эффективности

Источник: предложения автора.

Для реализации большинства предложенных функций необходимо решить задачи операционного функционирования портала, такие как упрощение регистрации, повышение известности РОИ, независимый аудит портала и контроль отсутствия «накруток», улучшение навигации, создание блоков статистики и аналитики, открытие данных о посещаемости портала и т.д. Кроме того, необходимо создать механизм воплощения рекомендаций ЭРГ в жизнь.

Таким образом, сегодня перспективы развития РОИ определяет позиция власти. Если государство будет по-прежнему занимать пассивную и выжидательную позицию, РОИ со временем превратится в очередную потемкинскую е-деревню. Подобные риски уже обсуждались в ряде работ [Chernova 2013; Katchanovski, La Porte 2005].

В заключение стоит еще раз подчеркнуть: портал РОИ может стать эффективным каналом коммуникации власти и гражданского общества, если власть действительно готова вести этот диалог. Готовность вести диалог с властью общество уже продемонстрировало.