Российская полиция: генезис и компетенция

Ни один государственный институт не может существовать без организации, которая уже в XVIII веке выступала не последствием стихийного исторического развития, а результатом интеллектуальных усилий законодателя, который при этом руководствуется стоящими перед ним целями, определенными концепциями, теориями и уже имеющимся опытом. В частности, реформа началась «не без влияния удачного опыта учреждения министерств во Франции по конституции 1799 г.» [1].

Важнейшими элементами анализа государственного строя любой страны, в том числе Российской империи второй четверти ХIХ века, является государственный механизм (аппарат) и механизм функционирования государства. Государственный механизм невозможно изучить без исследования составляющих его элементов — отдельных государственных институтов (органов и учреждений). Общеизвестно, что исполнительная власть являлась основополагающей частью государственного механизма Российской империи данного периода, в основе которой находился институт общей полиции. Российская общая полиция состояла из органов управления, замыкающихся на Министерстве внутренних дел и местных учреждений.

В механизме функционирования российского самодержавного государства традиционно ведущую роль выполняла именно исполнительная власть, в первую очередь полицейские институты. Однако в силу своей специфики общая полиция реализовывала в механизме функционирования государства особую роль (осуществлением которой — функции безопасности основ общества и государства — прямо или косвенно и в различной мере занимались все элементы государственного механизма) и вследствие этого занимала в нем особое место.

Изучение любого института исполнительной власти, в частности общей полиции, требует не только исследования центральных — руководящих подразделений, но и невозможно без анализа подавляющей массы его подразделений — региональных и местных, через которые реализовывалась большая часть решений руководства, отражающих волю правящей элиты. Оно позволит более подробно исследовать через анализ их:

• —    организации — структуру государственного механизма;

• —    компетенции — распределение ее между государственными институтами;

• —    взаимосвязей с иными органами и учреждениями — место в механизме функционирования государства;

• —    кадрового состава — специфику данного вида государственной службы, то есть в конечном счете создаст предпосылки для объективной оценки потенциальных и реальных возможностей государственной власти на уровне губерний и в отдельных аспектах на общероссийском уровне.

Исследование исполнения функций общей полиции в деятельности ее местных под- разделений позволяет конкретизировать направления внутренней политики российского государства во второй четверти ХIХ века, следовательно, оценить ее более полно, а также определить занимаемое место и роль, которую играл в ее реализации отечественным государством исследуемый институт.

Изучение деятельности местных подразделений общей полиции предоставляет материалы для крайне необходимого в настоящее время развития понятийно-категориального аппарата историко-правовой науки, истории государства и права.

Следует выделить 5 основных периодов историографии деятельности общей полиции, каждый из которых имеет свои особенности и отличается определенной направленностью:

• —    первый период — 1860-е годы XIX века — начало XX века;

• —    второй период — 1917 — конец 1920-х годов;

• —    третий период — 1930 — середина 1980-х годов;

• —    четвертый период — середина 1980-х — начало 1990-х годов;

• —    пятый период — начало 1990-х годов — по настоящее время.

В первой половине XIX века была проведена систематизация нормативно-правовой базы государства, в ходе которой масштабной модернизации подвергся весь блок законов о полиции, что нашло свое отражение в Своде Законов Российской империи, принятом в 1833 году [2].

Особенностью нормативной базы российской полиции в рассматриваемый период было то, что наряду с актами, издаваемыми центральными государственными органами, ее деятельность также во многом определялась правовыми нормами, издаваемыми на местах (распоряжения, приказы и инструкции генерал-губернаторов, губернаторов, военных комиссаров, градоначальников и других должностных лиц), что позволяет сделать вывод о двойном подчинении институтов общей полиции в регионах как центральным (МВД), так и местным органам власти.

Главным нормативным актом, регламентирующим всю деятельность института местной общей полиции, был Свод «Уставов благочиния» [3], с принятием которого был завершен процесс организационно-правового становления полиции как штатного государ- ственного органа. Впервые в истории страны был составлен крайне необходимый для полицейских органов всех уровней свод полицейских законов в сфере безопасности. Он имел достаточно четкую и продуманную теоретическую и практическую основу, был снабжен указателями и вспомогательными материалами.

С принятием Свода «Уставов благочиния» завершился процесс становления основных институтов полицейского законодательства в сфере безопасности. Систематизация узаконения о полицейской деятельности явилась важнейшим этапом в истории развития полицейского законодательства России.

К началу XIX века полицейская система Российского государства являлась децентрализованной, управление полицейскими органами осуществлялось каждой губернией самостоятельно посредством деятельности губернских правлений и губернаторов.

Отличительной особенностью деятельности российской общей полиции, сформировавшейся в период реформ Александра I, был исторически сложившийся характер двойной подчиненности института общей полиции как в Центре, так и на местах. Министерство внутренних дел, являясь органом центрального управления, становится вышестоящей инстанцией для губернских властей, на уровне которых ранее замыкалась иерархическая система управления общей полицией. Одновременно гражданские губернаторы становятся, по существу, чиновниками Министерства внутренних дел, в которое переходит и решение кадровых вопросов. Даже военные губернаторы, являясь чиновниками военного ведомства, состояли в двойном подчинении — Министерства внутренних дел и Военного министерства.

Эта система двойного подчинения общей полиции была в сложившихся условиях исторически оправданной, так как позволяла: во-первых, контролировать деятельность общей полиции в отдельных губерниях; во-вторых, повысила авторитет общей полиции в решении тех задач, которые перед ее органами ставило руководство страны и мест.

Для полицейских нормативных актов, входящих в Свод Законов, был характерен ряд системных недостатков, затрудняющих их использование:

• 1)    они не обладали достаточной полнотой, имели значительное число пробелов;

• 2)    встречались нормы, объективно мешавшие развитию новых социально-экономических отношений (фискальный характер паспортов, сословные ограничения и т. п.);

• 3)    системой распределения нормативного материала в Своде Законов не гарантировалось строгое соблюдение отраслевого принципа при составлении его отдельных частей;

• 4)    консолидировались нормы как материального, так и процессуального права, что, как показала последующая правовая практика, было недопустимым;

• 5)    они имели значительное число статей ненормативного и противоречивого характера;

• 6)    также отличались сложностью юридического языка и громоздкостью. Это в целом самым негативным образом отражалось на работе полиции;

• 7)    характерной чертой российской государственности данного периода была бюрократизация государственного аппарата.

Проведенный нами анализ позволяет судить о том, что реформа 1837 года [4] правительства Николая I способствовала большей подчиненности общей полиции центральному руководству: становые приставы, учрежденные вместо бывших дворянских заседателей нижнего земского суда, не избирались дворянством, а назначались губернским правлением, что позволяло им быть менее зависимыми от дворянского корпуса и, соответственно, от органов власти в регионах.

В то же время деятельность общей полиции была во многом децентрализована , так как руководителем общей полиции в губернии (области) являлся губернатор, при котором создавался соответствующий исполнительный аппарат (канцелярия или областное правление), находившийся в полном подчинении губернатора и оказывавший ему помощь в руководстве полицией.

Одновременно координацию деятельности всех частей полиции на основе выполнения распоряжений губернатора осуществлял полицмейстер и его помощник. Именно на губернское правление была возложена функция определения штатов городской и уездной полиции, а также решения вопросов ее материального обеспечения.

Важной особенностью деятельности государства по руководству полицией было наличие системы правовой корректировки нормативной базы.

В целях своевременной корректировки выявляемых нормативно-законодательных пробелов и устранения выявленных недостатков и противоречий использовались ведомственные подзаконные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность полиции: циркулярные и индивидуальные предписания, всевозможные инструкции.

Система полицейских органов в Российской империи в первой половине XIX века полностью соответствовала уровню и характеру развития существовавших феодальных общественных отношений: сословнодворянскому принципу комплектования руководящих должностей в государственной полиции; сохранению полного контроля за полицией в руках дворян.

Появление единого государственного органа — МВД, в котором сосредоточились все рычаги руководства общей полицией, в немалой степени способствовало ее централизации и общему улучшению конечной правоохранительной деятельности. Создание в 1826 году Третьего Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии — политической полиции завершило начатый в XVII веке процесс разделения российских правоохранительных органов (с XVIII века — полиции) на общую и политическую (тайную) полицию.

Важное значение для повышения эффективности анализа конечной правоохранительной деятельности общей полиции стало восстановление с 1826 года системы статистической отчетности по итогам деятельности полиции, поступающей с мест.

Полицейская система, функционирующая в первой половине XIX века (дореформенный период), сложилась в конце XVIII века. Уездные и городские полиции являлись фактически местными структурными органами различных департаментов, советов, комитетов Министерства внутренних дел, осуществлявшими на практике реализацию не только законов, но и распоряжений местных губернских правлений. Полиция подразделялась на местную (уездную и сельскую) и городскую.

В городах полицейские органы назывались управами благочиния, в подчинении которых были частные приставы, квартальные надзиратели с поручиками и полицейская стража. Начиная с 40-х годов создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль над публичными домами и « тайно промышляющими женщинами».

Во главе уездной полиции стоял исправник, который являлся ее единоличным руководителем, контролировал всю деятельность полиции уезда, назначал ее чинов (при условии их утверждения губернатором), а также нес за их действия персональную ответственность. Вторым лицом в структуре уездной полиции был помощник исправника, который исполнял возлагаемые на него исправником дела и поручения, а также замещал исправника во время его отсутствия. И исправник, и его помощник назначались губернатором, что обеспечивало со стороны губернского правления над деятельностью уездной полиции полный контроль. Даже устройство канцелярий уездных полицейских управлений, смена их личного состава, определение порядка делопроизводства предоставлялись в самом начале губернатору. Указанные чиновники входили в состав уездного полицейского управления, образованного в результате реорганизации земских судов. Полицией уездного города заведовал городничий. Уездные города также делились на части и кварталы.

Значительную роль в уездах играли также земские начальники, которым предоставлены весьма широкие полномочия по надзору, опеке и руководству крестьянских обществ (до отмены крепостного права — обществ государственных крестьян).

При уездной полиции существовал и земский суд, то есть судебная система была объединена с правоохранительными органами. В первой половине ХIХ века в России не было строгого разделения функций между полицией и судом, а полиция проводила свое дознание и имела право выносить судебные решения по так называемым «малозначительным делам».

Реформа общей полиции, проведенная в 1837 году правительством Николая I, самым непосредственным образом отразилась на ее структуре. В ходе ее осуществления была введена должность станового пристава. Полицейская сеть была распространена на сельские районы, что, в свою очередь, привело к ужесточению контроля со стороны самодержавного руководства над помещичьим и государственным крестьянством в условиях вхождения всей системы крепостнических отношений в кризисную фазу и тем самым обес- печило стабильность в государстве на продолжительное время.

Разделение общей полиции на уездную и сельскую вызывало неудобство управления местными полицейскими учреждениями и трудности в их взаимодействии, тем не менее оно сохранилось вплоть до отмены крепостного права, так как показало свою конечную эффективность.

Создание центрального органа управления полицией — Министерства внутренних дел — не могло не сказаться на организации и деятельности руководящих и координирующих органов сельской полиции, созданной в 1837 году. Они по-прежнему существовали в виде нижних земских судов, члены которых избирались на уездных дворянских собраниях и утверждались губернатором. Слабой стороной такой организации сельской полиции было то, что дворяне, живущие в уездах, старались отстраниться от выполнения хлопотной и малооплачиваемой службы в составе нижнего земского суда, что стало побудительным мотивом для правительства к созданию внутренней сельской полиции.

Сельская полиция, содержащаяся и выбираемая сельскими обществами, вполне отвечала необходимым требованиям поддержания порядка на местах. Сотские и десятские (должностные чины сельской полиции), избираемые на сельских сходах, стали непосредственными исполнителями распоряжений уездной полиции.

Одновременно следует отметить, что качество работы внутренней сельской полиции, лишенной специально подготовленных кадров и финансового обеспечения со стороны государства, было крайне низким.

В уездных городах, в отличие от сельской местности, существовала специальная наемная городская стража, наем, размещение и финансирование городовых было вменено в обязанность самим уездным городам. Прямое командование городовыми осуществлял полицейский надзиратель. Власть полицейского управления над ними не была безграничной.

Сельская полиция не пользовалась доверием как со стороны МВД, так и со стороны местных органов власти, свидетельством чему является постоянное внедрение все более изощренных форм и методов контроля ее деятельности со стороны властей (журналы учета происшествий и принятых мер со сто- роны сельской полиции, ужесточение контрольно-ревизионной деятельности и т. п.).

Российская общая полиция по своему предназначению и функциям полностью соответствовала главной цели, стоящей перед Российским полицейским государством первой половины XIX века: защите и сохранению общественно несправедливого государственного строя.

В полном соответствии с поставленной целью российская общая полиция выполняла и главные задачи, поставленные перед ней руководством страны: опека и мелочная регламентация всей жизни российских граждан; преследование нежелательных верований, мыслей и убеждений; защита действий чиновничества, склонного к массовым злоупотреблениям, от праведного гнева народных масс.

В первой половине XIX века окончательно выстроилась система взаимодействия должностных чинов общей полиции с государственными органами власти на местах.

Основой системы взаимоотношений должностных лиц общей полиции с местными органами власти стали взаимоотношения общей полиции и губернского правления, проявившиеся в том, что органы общей полиции превратились, с одной стороны, в главного проводника в жизнь всех решений, принятых на губернском уровне .

Полиция занималась профилактикой массовых волнений и беспорядков; борьбой с пожарами и эпидемиями; проводила ревизию деятельности подведомственных губернскому правлению учреждений и лиц; по поручению губернского правления осуществляла конкретные оперативно-розыскные мероприятия, собирала необходимую информацию, в том числе и закрытого (частного, секретного) характера; обеспечивала поступление в казну податей, налогов и других сборов.

С другой стороны, именно руководители общей полиции по собственной инициативе привлекали внимание губернаторов к тем или иным злободневным вопросам повседневной жизни, закладывали основы той или иной управленческой деятельности.

В губернских и уездных городах, а также в уездах полиция была главным проводником в жизнь решений губернских и уездных градоначальников, уездной администрации, сосредоточившая в своих руках контроль над работой земских судов, рассматривающих малозна- чительные дела. Она создавала механизмы реализации как директив, законов и указаний, принимаемых руководством страны, так и указаний и решений, принимаемых на местах.

Важным направлением деятельности институтов общей полиции являлось осуществление по приказу местных органов власти деятельности, никоим образом не связанной с поддержанием правопорядка и борьбой с преступностью, что в конечном счете отрывало силы полиции от выполнения ее главных обязанностей и не способствовало общей конечной эффективности ее работы. К примеру, общая полиция занималась осуществлением контроля за проведением всевозможных строительных работ, ремонтом дорог, работой почты, наблюдала за безопасностью дорог, помогала заболевшим, следила за целостью дорожных и телеграфных сооружений, за исправностью перевозов, за исполнением мер против падежа скота, собирала всевозможные статистические сведения и т. п.

Именно полиция превратилась в главное передаточное звено управленческой деятельности в губерниях и уездах. Полиция дублировала сообщения о назначениях на различные общественные и государственные должности в разных ведомствах уезда, тем самым давая губернским властям концентрированную полную информацию о всех назначениях, произведенных на местах, сопровождая те или иные назначения своими комментариями.

Уездная и сельская полиция выполняла функции надзора за соблюдением на местах, информировала руководства губернии, городов, уездов обо всех событиях, даже самых малозначительных, происходящих на местах, имея для этого, в отличие от тайной полиции, специально обученный разветвленный аппарат и значительные возможности.

Полиции, как в городе, так и в уезде, было предоставлено право не только контролировать, но и принимать меры к выполнению управленческих решений, принятых на губернском (городском) или уездном уровне.

Важной обязанностью общей полиции было исполнение судебных решений, что пересекалось с соответствующими функциями судебных приставов, которые были недовольны вмешательством полиции в их прерогативы.

Деятельность полиции монархической России по охране общественного порядка по своему содержанию была многообразной. Она была связана с экономическим и политическим развитием страны и являлась одним из средств укрепления позиций привилегированных слоев населения.

К числу приоритетных задач относилась борьба с политическими и уголовными преступлениями. Значительное внимание отводилось и борьбе с уголовной преступностью.

Общая полиция активно взаимодействовала с другими правоохранительными органами государства (политическая полиция, прокуратура, сословные (земские) суды) в пресечении преступлений, считавшихся наиболее опасными: дела, связанные исключительно с произнесением дерзких и оскорбительных слов против членов императорской фамилии; антигосударственная деятельность; религиозные преступления и крестьянские волнения.

Руководство политической полиции изначально само стремилось установить взаимосвязи с подразделениями исполнительной (общей) полиции в губерниях и областях, чему содействовали отдельные решения МВД.

В данный период оформились и функционировали взаимосвязи местных подразделений корпуса жандармов и общей полиции в губернских, уездных городах (возглавляемых полицмейстерами или городничими) и уездах (под руководством капитанов-исправников). Как и во всех других случаях, главным основанием для их становления и существования являлось совпадение ряда аспектов компетенции анализируемых институтов, что было закономерно, так как по своей сущности оба они были полицейскими.

Взаимосвязь между общей и тайной полицией в уездах России в форме взаимодействия осуществлялась редко, так как губернские правления неохотно разрешали чинам общей полиции участвовать в подобных мероприятиях, поскольку существовало скрытое противоборство между МВД и Третьим Отделением СЕИВК. Подобные случаи имели место лишь при наличии чрезвычайных обстоятельств.

Необходимо отметить, что развитие и рост эффективности взаимосвязей подразделений политической и исполнительной полиции (аналогично и других ведомств) сдерживались рядом факторов, среди которых следует отметить неудовлетворительное состояние кадрового корпуса; принудительный порядок формирования; фактическое отсутствие требований к личным, профессиональным и другим качествам кандидатов, поступающих на службу в руководящие структуры как в общую, так и в тайную полицию; низкий уровень материального обеспечения служащих и т. п.

Судебное разбирательство в полиции было упрощенным и не давало должных гарантий в защите прав обвиняемого.

Материальное обеспечение полицейских чинов оставалось низким. Такое положение приводило к значительному распространению взяточничества. Должности в полиции оценивались не по окладу, а по размерам «доходов», которые можно было получить с обслуживаемой территории. «Доходность» уезда, стана, города зависела от развития на ней торговли, промышленности и от личных качеств полицейского начальника.

Сознательно пропуская период становления и развития милиции в советское время, обратим внимание на предстоящие изменения.

Проект закона «О полиции» [5] вызвал огромный резонанс как в системе органов исполнительной и законодательной властей, так и в целом в обществе.

Особенно остро проект закона проходит обсуждение в самих правоохранительных структурах и среди населения страны старшего поколения, у которых давно сложились твердые убеждения и соответствующие параллели к термину «полиция», и не учитывать эти явления будет весьма и весьма сложно.

Кроме этого, достаточно сложно будет определить правовую основу нового закона «О полиции». К примеру, в Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» говорится, что определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 7-й федерального закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. В проекте Федерального закона «О полиции» излагается: «Сотрудником полиции является гражданин Российской Федерации, который проходит федеральную государственную службу в системе федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и которому в установленном порядке присвоено специальное звание полиции». Тогда как определить вид федеральной государственной службы? Следовательно, без принятия ФЗ

«О правоохранительной службе» службу в будущих полицейских органах невозможно признать правоохранительной службой как вид федеральной государственной службы.

В ходе обсуждения достаточно большое количество предложений поступает о внесении в проект закона «О полиции» положений, определяющих избрание участковых инспекторов.

Также следует обратить внимание, что круг полномочий полицейских органов Российской империи в дореформенный период во многом совпадает с кругом полномочий будущих полицейских структур, изложенных в ст. 2 проекта закона «О полиции».

• 1.    Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых // ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXVII. Отд. 2. 1862. № 39087.

• 2.    Свод законов Российской империи. Т. 2. Ч. 1. Общее учреждение губернское. Изд. 1857, 1903, 1912.

• 3.    Устав благочиния или полицейский. СПб., 1782. 34 с.

• 4.    Положение о земской полиции // ПСЗ. Собр. 2. Т. XI. 1837. № 10305.

• 5.    Проект закона «О полиции» // Российская газета. 2010. № 5254. 9 авг.