Самостоятельность бюджетов и развитие межбюджетных отношений в регионах Российской Федерации

Одним из основных экономических механизмов государственного регулирования территориального развития является бюджетная система. Развитие бюджетного федерализма в России, новации бюджетного процесса последних лет приводят к новому конструированию бюджетов всех уровней. При этом вектор развития межбюджетных отношений, формы и методы предоставления межбюджетных трансфертов предопределяются бюджетно-налоговой автономией, самостоятельностью бюджетов в бюджетной системе федеративного государства.

Принцип самостоятельности бюджетов имеет приоритетное значение для организации бюджетной деятельности на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. В то же время признаки самостоятельности, обособленности, независимости могут иметь в своем проявлении

ЛАРИНА Светлана Евгеньевна, доцент кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат экономических наук.

ВАГАПОВА Алсу Рашидовна, соискатель кафедры конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

только относительный характер, который выражается как в содержательной нагрузке данного принципа, так и характере бюджетных ограничений, действующих в бюджетной системе страны. Позиция федеральных органов государственной власти в вопросах построения бюджетной системы направлена на обеспечение единства этой системы, использование эффективных методов ее функционирования. Органы нижестоящих уровней власти имеют право самостоятельно осуществлять бюджетную деятельность при условии соблюдения общих установленных федеральным центром правил.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ), развивая конституционные положения о самостоятельном осуществлении государственной власти субъектами Федерации (за пределами исключительного и совместного ведения с федеральным центром) и самостоятельном решении вопросов местного значения органами местного самоуправления, закрепил самостоятельность бюджетов в качестве основополагающего принципа построения и функционирования бюджетной системы России. По действующей редакции БК РФ (Федеральный закон № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений») принцип самостоятельности бюджетов означает совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и органов местного самоуправления по самостоятельному осуществлению бюджетного процесса, обеспечению сбалансированности бюджетов, определению форм и направлений расходования бюджетных средств и эффективному их использованию, права субнациональных органов власти устанавливать в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах соответственно региональные и муниципальные налоги и сборьь Кроме того, принцип самостоятельности предусматривает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств одного уровня власти за счет средств бюджетов других уровней.

Нормативное толкование принципа самостоятельности имеет ряд объяснений и последствий для субнациональных бюджетов. Во-первых, процесс разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы обусловливает формирование автономии в расходах, которая проявляется в реализации позиции «кто устанавливает расходное обязательство, тот его и финансирует». Во-вторых, исключается сама возможность расходов, совместно осуществляемых из бюджетов разного уровня, без выделения «зон и ответственности» в финансировании. В условиях ограниченности бюджетных ресурсов данная жесткая позиция предопределяет высокую ответственность органов власти каждого уровня за исполнение установленных обязательств.

Важнейшие аспекты самостоятельности бюджетов — расходная и доходная ее составляющие, а также система ограничений, действующая на каждую составляющую.

Расходная составляющая самостоятельности бюджетов предполагает соответствие расходования бюджетных средств объему и видам полномочий, возложенных на государственные (муниципальные) органы власти. Определяющим элементом здесь является состав этих полномочий и расходных обязательств, обусловленный нормативно-правовой базой. Самостоятельное осуществление в рамках действующего разграничения обязательств по расходам предопределяется финансовой возможностью их реализации.

Особенность расходных ограничений заключается в изначальной «заданности» расходов (БК РФ, гл. 11). Органы государственной власти и управления каждого уровня бюджетной системы имеют свой «набор» функций (расходных обязательств), которые определяются Конституцией РФ, принятыми на ее основе федеральными законами, а также собственными решениями властных структур соответствующего уровня. При этом дополнительные расходы можно нести только при наличии собственных средств соответствующих бюджетов. На практике это тождественно требованию соответствия бюджетных расходов государственным (муниципальным) функциям, определенным федеральным законодательством. При существующей дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований исполнение расходных

О проблемах самостоятел ьности бюджета ИЗ обязательств напрямую зависит от форм и размеров межбюджетных трансфертов.

Действующая модель самостоятельности в расходах и ограничения, накладывающиеся на этот процесс, имеют еще один важный аспект. Речь идет о социальных услугах, исполнение которых в условиях отсутствия системы их стандартизации может привести к серьезным проблемам с точки зрения как бюджетной системы, так и социально-экономических диспропорций в развитии территорий.

В логике разграничения расходных обязательств между уровнями власти стандартизация социальных услуг должна осуществляться самостоятельно каждым уровнем власти в пределах соответствующих обязательств и полномочий. Отметим противоречивый характер данного аспекта самостоятельности. С одной стороны, возможности конкуренции территорий объективно ограничены разными исходными условиями формирования бюджетного потенциала. Поэтому самостоятельное установление стандартов социальных услуг субъектами Федерации и муниципальными образованиями, исходя из возможностей их финансирования из бюджета соответствующего уровня, может привести к тому, что вся территория страны условно будет разделена на зоны «социального благополучия» и «социального провала». С другой стороны, складывающаяся модель «автономии в расходах» не допускает вмешательства в расходные обязательства одного уровня властных структур другого уровня. Поэтому стандартизация социальных услуг вышестоящим органом власти возможна только по отношению к делегированным расходным обязательствам. В других случаях она может носить лишь рекомендательный характер. Очевидно противоречие между невозможностью единой стандартизации социальных услуг по всей стране и необходимостью обеспечения равного доступа к конституционно гарантированным социальным правам граждан независимо от места их проживания.

Решение этой проблемы возможно по нескольким (реализуемым одновременно) направлениям. Во-первых, через разработку и принятие федерального закона о конституционно гарантированном минимальном уровне потребления социальных услуг гражданами. Во-вторых, через повыше- ние качества управления государственными и муниципальными финансами. В-третьих, через активное использование межбюджетных трансфертов в формах дотаций и софинан-сирования социальных расходов. Именно на второе и третье направления в настоящее время сделан акцент в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Доходная составляющая принципа самостоятельности бюджетов включает закрепление на определенных условиях за Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями части доходов от всех доходов бюджетной системы. Особенностью бюджетной системы России является формирование основной части бюджетных доходов путем закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, активное использование инструментов межбюджетного регулирования.

Самостоятельность в доходах бюджетов должна реализовываться через проявление автономии видов и объемов получаемых доходов. Нормативно новое толкование собственных доходов бюджета выражается в разделении источников доходов бюджетов в зависимости от вида расходных полномочий. Идея реформирования бюджетных отношений в части разграничения доходов бюджетов оформилась в схему «собственные полномочия — собственные доходы; переданные полномочия — переданные субвенции».

Собственные налоговые доходы в контексте налоговой автономии должны составлять основу любого бюджета и обеспечивать его стабильность. При этом собственными налогами необходимо признавать такие платежи, которые полностью зачисляются в доход соответствующего бюджета и не распределяются вышестоящим уровнем власти с целью достижения сбалансированности бюджетной системы. Включение финансовой помощи в собственные доходы бюджетов затушевывает остроту проблемы низкой самостоятельности бюджетов. Более того, факт получения финансовой помощи из вышестоящего бюджета «сужает» самостоятельность бюджета, так как бюджетный процесс на уровне бюджетополучателя финансовой помощи автоматически подпадает под контроль вышестоящего органа власти. При проведении бюджетной реформы следует исходить не только из констатации наличия собственных доходов в составе бюджетов, но и из их размера и уровня в общей сумме доходов.

Получение субнациональными бюджетами финансовой помощи на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности способно привести к серьезному снижению самостоятельности бюджетов. Так, Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 гг. предлагается установление на основе законодательных норм различных условий осуществления бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации в зависимости от уровня их дотационности. Введение дополнительного режима бюджетных ограничений предусматривается для субъектов Федерации, в бюджетах которых доля финансовой помощи из федерального бюджета (за исключением субвенций на исполнение делегированных полномочий) находится в интервале от 20 до 60 % или составляет более 60 % объема собственных доходов. Анализ уровня дотационности региональных бюджетов по итогам 2004—2005 гг. показывает, что если такой «сценарий» вводить уже сейчас, то 69 субъектов Российской Федерации подпадают под режим дополнительных бюджетных ограничений.

Ограничения самостоятельности бюджетов в условиях современного этапа бюджетной реформы в России получило еще одно новое «качество». Речь идет об уровне местных бюджетов (городских и сельских поселений). Действующее законодательство позволяет полномочия местных администраций поселений по формированию, исполнению и контролю за соответствующим местным бюджетом полностью или частично передавать муниципальному району. При всей актуальности этой нормы с точки зрения различного экономического потенциала территорий, кадрового и финансового обеспечения бюджетов поселений данная норма не определяет условия, при которых возможно сокращение организационной составляющей самостоятельности местных бюджетов.

Усиливаются новые требования к прозрачности бюджетов, их аудиту, формированию финансовых органов управления. Использование таких способов регулирования бюджетных отношений (при всей их важности и необходимости) в современных условиях России может привести к масштабной ситуации «несостоятельности» бюджетов, при- чинами которой могут являться не только несовершенный бюджетный менеджмент соответствующего уровня власти, но и груз накопившихся проблем и противоречий, в том числе в сфере самостоятельности бюджетов и межбюджетного регулирования.

Принцип самостоятельности проявляется и в запрете изъятия остатка бюджетных средств на момент завершения исполнения бюджета. Этот аспект проявления самостоятельности вызывает в ряде случаев труднорешаемые проблемы. Речь идет о профицитных местных бюджетах, когда избыток бюджетных средств образуется не в результате разумной и целенаправленной деятельности органов местного самоуправления, а из-за «перекосов» налоговой системы или отсутствия возможности осуществления бюджетных расходов. В результате формальная, техническая оценка профицита определяется как следствие экономического благополучия территории.

Современной бюджетной системе России свойственно сочетание иерархичности и централизации1. Такое сочетание обеспечивает единство бюджетной системы и позволяет учитывать особенности территориального развития регионов. Вместе с тем современная российская бюджетная практика показывает, что реальная нормативная и финансовая база реализации принципа самостоятельности пока не создана, и это предопределяет особую роль межбюджетных отношений в региональном развитии.

Принцип самостоятельности каждого уровня бюджетной системы в Российской Федерации сводится к обоснованию бюджетных прав, но при этом не оценивается способность регионов и территорий к самообеспечению, саморазвитию экономического потенциала. Определенный задел учета стимулов к саморазвитию лег в методику расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов при формировании проекта федерального бюджета на 2007 г. Так, для регионов с динамично растущей экономикой за базу расчета дотаций принимается не достигнутый ими высокий уровень, а среднероссийский показатель роста.

Возможности самообеспечения территорий могут быть реализованы в рамках экономического курса, позволяющего не только предотвратить ухудшение финансовой и эконо- мической ситуации, но и обеспечить самогенерирующий рост экономики и региона, и муниципалитета. Основным звеном финансового механизма регионального саморазвития являются финансовые стимулы и рычаги, способствующие росту производства и повышению доходов хозяйствующих субъектов на региональном уровне. Переход региона на режим саморазвития требует осуществления финансовой политики, которая ориентирована на доходы, создаваемые экономикой региона, при одновременном обеспечении сбалансированности с объемами располагаемых финансовых ресурсов, формируемых на основе этих доходов. Даже самый поверхностный анализ свидетельствует, что регионы России не используют полностью возможности пополнения финансовых ресурсов из ряда источников. Это касается как недоимки по сбору налогов, нерациональных льгот по налогам, неоправданных бюджетных расходов, так и недостаточного внимания развитию межрегиональных торгово-производственных связей.

Региональное развитие связано с серьезной внутренней дифференциацией социально-экономического развития. Налоговый потенциал субъектов Федерации сосредоточен в основном в наиболее крупных муниципальных образованиях. Так, на долю городских округов приходится более 60 % всего доходного потенциала местного самоуправления2 При этом очевидно, что именно в городах аккумулируются основные источники налогов и сборов, именно города являются основой формирования налогового потенциала региона. Федеральное законодательство определяет использование и отрицательных трансфертов, и права городских округов на налоговое регулирование. Эти инструменты неизбежно будут срабатывать как антистимул к наращиванию собственного налогового потенциала.

Процессы развития межбюджетных отношений имеют глубокое экономическое содержание, заключающееся, в частности, в формировании экономического статуса субъектов Федерации и муниципальных образований, который должен характеризоваться обязательной минимальной «экономической самодостаточностью» территорий.

Сбалансированная бюджетная политика и эффективная система межбюджетных отношений — это база новых финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами, региона и муниципалитета, основанных на неукоснительном выполнении взаимных обязательств.