Самоуправление: теоретические основы и реальная практика

О дной из наиболее сложных проблем современной поли -тической регионалистики является тематика, связанная с понятием «местное самоуправление». До сих пор не существует всеобъемлющей теории самоуправления, остаются неясными критерии уровня перехода от собственно местного са моуправления к государственной власти, т.е. неопределенными остаются сами границы, за которыми самоуправление уже невоз-можно¹. С серьезными трудностями сталкивается и строитель -ство системы местного самоуправления в России. Так, в апреле 2011 г. президент РФ Д.А. Медведев признал, что до реального самоуправления еще далеко: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство»². Между тем, сегодня, в условиях повышающейся активности гражданского общества, вопросы самоорганизации на местном уровне при обретают особое значение. И достаточно остро встает вопрос о дальнейшей теоретической разработке проблематики местного самоуправления, о сближении теории с ее практическим при менением.

На сегодняшний день в политической науке нет полного един -ства взглядов даже по числу существующих теорий самоуправ ления. Все же наиболее общепринятой является точка зрения, что таких теорий — пять. Это теория свободной общины, обществен -ная теория, государственная (политическая) теория, теория дуализма муниципального управления и теория социального обслу живания3. В каждой из них есть как взаимодополняющие, так и взаимоисключающие элементы.

Первая серьезная научная разработка теории местного само -управления была сделана в первой половине XIX в. немецкими учеными А. Гербером, Д. Аренсом и др. Ими была создана так называемая теория свободной общины, сама по себе опирающаяся на теории естественного права и общественного договора, разрабо танные Т Гоббсом, Дж. Локком и Ж. - Ж. Руссо.

ШУБА

Кирилл

Дмитриевич – аспирант кафедры теории политики ННГУ

В первой половине XIX в. значительный вклад в разработку теоретических основ учения о местном самоуправле-нии внес крупный французский госу-дарственный деятель, историк и лите -ратор Алексис де Токвиль. Им была создана целостная и логичная концеп ция самоуправляемых общин. Токвиль в своей книге «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правитель ство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь види мость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного орга низма, рано или поздно вновь появится на поверхности»1.

Однако уже в середине XIX в. некоторая ущербность, уязвимость теории свободной общины стала заметна даже для самих ее разработчиков. В самом деле, в подобной теории трудно обосновывать неотчуж даемость прав, скажем, крупных терри ториальных самоуправляющихся единиц — департаментов, регионов, провинций, — установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме как в небольших сельских или городских общи нах, было бы странно: это никак не соот ветствовало реальному положению вещей в условиях повсеместно внедряющейся выборной системы.

Так на смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправ ления, иногда называемая общественно хозяйственной теорией самоуправления. Ее основы разрабатывались теми же Аренсом и Гербером; значительный вклад в теорию был внесен немцами О. Ресслером, О. Гирке, В. Шеффнером и русскими исследователями А.И. Васильчиковым и В.Н. Лешковым. Суть этой теории заклю-чается в признании права населения на самостоятельное заведование местными делами, т.е. самоуправление. Считалось, что это право присуще местной общине изначально, оно неотъемлемо не зависимо от воли государственной власти2. В этом общественная теория совпадала с теорией свободной общины. Главное же отличие состояло в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления — само -стоятельность общины, общественная теория на первый план выдвигала не есте ственный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, главным образом хозяйственную природу деятель ности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами мест -ного хозяйства, и не более. Известный рус ский юрист Н.М. Коркунов так отзывался о ней: «Общественная теория видит сущ -ность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведо вания одними только государственными делами»3.

Однако на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государствен -ные, порученные для исполнения общи нам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, куль турой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государствен ным4.

Уже к концу XIX в. стали очевидны серь -езные минусы общественно хозяй ственной теории. Помимо фактической невозможности разграничения государ ственных и общинных дел, само противо поставление общин государству носило в значительной мере дезинтегрирующий характер, ослабляло государственную власть, усложняло межобщинные и меж региональные экономические связи.

Очевидные недостатки общественной теории самоуправления в конце XIX в. привели к созданию так называемой го сударственной теории (ее также разде-ляют на политическую и юридическую подтеории). Основные ее положения были разработаны немецкими иссле дователями Л. Штейном и Р. Гнейстом. В России сторонниками этой теории, немало сделавшими для ее упорядочения, были Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов1.

Согласно государственной теории, самоуправление — одна из форм органи-зации местного государственного управ -ления. Все полномочия в области местного самоуправления даются исключительно государством, имеют своим источником только государственную власть. Однако, в отличие от центрального государствен ного управления, местное самоуправле ние осуществляется не государственными чиновниками, а при помощи самих местных жителей, заинтересованных в резуль -татах этой деятельности. Таким образом, местное самоуправление имеет, по сути, ту же природу, что и государственные органы управления. А передача отдельных задач государственного управления в ведение местных объединений с точки зрения го -сударственной теории предназначена для обеспечения более эффективного решения этих вопросов на местном уровне2. Сама эффективность обеспечивалась зависи мостью избираемых сообществом лидеров от местного населения, и в то же время — их большей автономностью в принятии решений. Правительственные чиновники, неподконтрольные и неподотчетные насе лению, находящиеся к тому же в условиях жесткого соподчинения (вертикали вла-сти), не могли учитывать многих важных местных особенностей, что не могло не отражаться на эффективности их деятель ности на местах.

Согласно политической подтеории Гнейста, главным здесь является выбор ность органов и должностных лиц мест ного самоуправления, но при этом сама эта выборность лишь создает условия для самостоятельности местной власти. Столь же важным фактором, с точки зрения Рудольфа Гнейста, была экономическая независимость избранных должностных лиц. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, т.е. оплата труда на такой должности не предусма тривалась.

Большее число последователей получила юридическая теория Лоренца фон Штейна. Он считал, что особенность местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориаль ные коллективы должны быть непосред ственными субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в лице его органов власти в юридические отношения. Именно такое обстоятельство и должно отличать органы местного самоуправления от органов госу дарственной власти, которые действуют от имени и в интересах государства, при этом не имея каких либо иных, отличных от го сударственных, собственных интересов. В силу такого положения вещей между го сударством и его органами невозможны юридические отношения. Само же госу дарство предоставляет органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в т.ч. и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкос новенность3.

Государственная теория самоуправления имела и имеет немалое число последовате-лей, но ее слабым местом являлся фактиче-ский отказ от признания самоуправления как естественного, неотъемлемого челове ческого права. Результатом определенной доработки и частичной переработки госу дарственной теории стало появление дуа листической теории самоуправления.

Согласно дуалистической теории, мест ное самоуправление несет в себе оба начала — и государственное, и общественное, — являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственного управ ления на региональном и муниципальном уровнях, а с другой — легитимным выра зителем идей местных сообществ. При этом, если местные органы самоуправ ления при осуществлении своих управ ленческих функций выходят за пределы своей компетенции, определяемой мест ными вопросами, то они должны действо вать как инструмент государственного управления. В этом случае государство не только не вмешивается в предоставлен -ную органам местного самоуправления возможность исполнять значительную часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций1.

На сегодняшний день дуалистическая теория самоуправления является, пожа-луй, наиболее общепринятой, поскольку старается учитывать уже названные недо статки перечисленных ранее теорий. Однако, как и любая комбинированная теория, она тоже не лишена недостат ков и едва ли способна дать однозначные трактовки сложных проблем современ ного местного самоуправления. Многое зависит от разнообразности традиций местного самоуправления в различных обществах, от наличия устоявшихся самоуправленческих (муниципальных) систем, поскольку сочетание обществен ных и государственных начал в каждой такой системе достаточно специфично. Попытка найти некий общий знаменатель для любых систем и традиций и вызвала к жизни последнюю из теорий самоуправ ления — теорию социального обслужива-ния.

Строго говоря, теория социального обслуживания — это не столько тео-рия местного самоуправления, сколько концепция определенного социального управления, при котором сами органы самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публич ных интересов. Следовательно, главной целью деятельности местных органов са моуправления выступает исключительно благосостояние жителей. Конечно, подоб-ный взгляд на самоуправление дает неко торые универсальные критерии деятель ности различных муниципальных систем, но, на наш взгляд, неоправданно сужает значительный потенциал местного само управления.

Разнообразие теоретических взглядов на проблемы местного самоуправления накладывается на многообразие суще ствующих сегодня практически дей ствующих систем местного самоуправ ления. Вообще практика показала, что теоретико правовая природа местного са моуправления не может быть определена однозначно2.

Подводя итог, необходимо отметить, что глобализация, возрастание роли го сударства не только в политической, но и экономической и социальной сферах приводит к определенной унификации местного самоуправления. Важную роль в практическом строительстве местного самоуправления и в сближении этих систем играет Европейская хартия мест -ного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г. Хартия настоятельно рекомендует подписавшим этот доку мент государствам закрепить во вну треннем законодательстве и применять на практике совокупность юридических норм, гарантирующих политическую, административную и финансовую неза висимость местного самоуправления. В 1998 г. Европейская хартия местного са моуправления была ратифицирована и Российской Федерацией.