"Санкции" и "меры" в международном праве: проблема нормативного закрепления и толкования

Обострение геополитических противоречий и стремительная смена баланса международных сил, обусловленные распадом Советского Союза, привели к глобальному пересмотру роли ООН, полномочий Совета Безопасности и применению мер ответственности к предполагаемым нарушителям международного права. В последние годы российское государство у представителей европейских государств и Соединенных Штатов Америки безальтернативно ассоциируется с непрекращающимися нарушениями требований международного права (на данном этапе актуальны события в Украине), и, как результат, – применение международными организациями и отдельными странами в отношении России санкций экономического, политического и организационного характера [2].

В рамках настоящего исследования автор предлагает проанализировать допустимость употребления термина «санкции» в международном праве, его нормативное закрепление и обоснованность применения санкций.

Начать обсуждение предлагается с анализа института ответственности в международном праве, без которого фиксация запретов и ограничений теряет для участников международного диалога побудительное значение. Так, согласно позиции И.И. Лукашука, принцип международной ответственности является «…необходимым принципом международного права…» [3, с. 65]. Автор статьи однозначно поддерживает указанный тезис, но вынуждена констатировать, что единого документа, содержащего в себе положения об ответственности за нарушение международного права, в настоящее время не существует, а подготовленные Комиссией международного права проекты Кодекса об ответственности государств не имеют обязательной юридической силы: в 2001 г. на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН был представлен проект статей «Ответственность государств за международно-противоправные деяния» (не содержит термин «санкция», упоминает о контрмерах). Проект утвержден резолюцией Ассамблеи ООН [4], но в силу положений Устава ООН имеет рекомендательный характер (гл. IV Устава ООН).

В указанном проекте статей поименованы основания и ограничения для применения контрмер. В частности, согласно ст. 49 приложения к резолюции ООН, «контрмеры ограничиваются временным неисполнением международно-правовых обязательств принимающего такие меры государства в отношении ответственного государства». Согласно ст. 51, применение контрмер должно соответствовать требованию пропорциональности, т. е. быть соразмерно «причиненному вреду с учетом тяжести международно-противоправного деяния и затронутых прав».

Высылка рядом государств российских дипломатов в ответ на сомнительные выводы весьма непрозрачного расследования Великобританией инцидента в Солсбери как отказ от продолжения цивилизованного диалога и сотрудничества также не соответствует духу резолюции Генеральной Ассамблеи ОНН: согласно ч. 2 ст. 50 приложения, «принимающее контрмеры государство не освобождается от выполнения своих обязательств: …уважать неприкосновенность дипломатических агентов и консульских должностных лиц, дипломатических и консульских помещений, архивов и документов». В соответствии с ч. 1 указанной статьи, контрмеры не могут нарушать императивные нормы международного права, к которым, по мнению автора, стоит отнести положения Венской конвенции о консульских сношениях [5], содержащей в преамбуле заверения государств-участников о приверженности идее содействия развитию дружественных отношений между государствами (как цели ООН).

Действующая редакция Устава ООН также не содержит термин «санкция», упоминая о мерах. Например, используются такие формулировки: «…принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира…» (ч. 1 ст. 1); «…принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира…» (ч. 2 ст. 2). Наиболее полное описание мер дано в гл. VII Устава «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии», где описаны исключительные полномочия Совета Безопасности ООН, состоящие из мер, которые Совет Безопасности сочтет необходимыми применить (ст. 42). Таким образом, основной документ международного права не содержит упоминания о санкциях. При этом следует частично согласиться с позицией Ю.А. Решетова об обоснованности восприятия всех принудительных мер (в широком смысле), применяемых по Уставу ООН, как санкций. Ученый предлагает признать термин Устава ООН «меры» синонимом термина «санкции» [6, с. 54].

М.В. Рыжова, рассматривая экономические санкции, приводит пример Резолюции Совета Безопасности ООН № 665 (1900) [7] по Ираку и Кувейту, в которой перечисляются экономические меры воздействия с отсылкой к Резолюции № 661 (1900) на основании гл. VII Устава ООН. Автор определяет международно-правовые санкции как «меры принуждения, применяемые к государству-правонарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из правоотношения ответственности, или ненадлежащего их выполнения… принудительные меры, применяемые в централизованном порядке ООН в рамках системы коллективной безопасности государств» [8]. Также указывается на то, что «экономические санкции» не предусмотрены Уставом ООН.

Выделяя в «санкционной политике» обязательную роль международных организаций, М.В. Рыжова заочно соглашается с позицией Т.Н. Нешатаевой, которая понимает под санкциями «все меры охраны международного правопорядка, закрепленные в нормах международного права, носящие принудительный характер и применимые в случае правонарушений к государству-делинквенту с помощью институционного механизма международных организаций» [9, с. 17].

В отечественной доктрине часто ставится вопрос о соотношении санкций и международноправовой ответственности. К.Л. Сазонова пишет об ошибочности отождествления указанных категорий по причине того, что «…гипотетически ответственность должна быть установлена специализированным органом международного правосудия, а не исходя из сугубо индивидуальных представлений конкретных государств и международных организаций о том, какие действия являются правонарушением, а какие нет» [10, с. 91].

И.И. Томилова и О.В. Шестакова [11] считают санкции категорией права международной ответственности и отмечают, что в доктрине отсутствует единое определение понятия «санкции», чем обусловливается отсутствие их классификации. Дополнительно отмечается понятие санкций международных организаций как комплекса мер, применяемых на основании решения компетентного органа в отношении государства-члена, нарушившего международное обязательство. В заключение авторы предлагают понимать под санкциями «…правомерные принудительные меры невоенного, а в исключительных случаях и военного характера, вводимые государствами и международными организациями в ответ на длящееся международное правонарушение или недружественный акт государства».

Ю.М. Колосов понимает под международно-правовыми санкциями принудительные меры как одно из «проявлений принципа ответственности за совершение государствами действий умышленного деликтного характера» [12, с. 61]. С таким подходом не согласен В.А. Василенко, который указывает, что «…международно-правовые санкции не являются формами ответственности за международные правонарушения, так же как формы международно-правовой ответственности не выступают в качестве санкций» [13, с. 52–53].

Рассматривая вопрос об экономических санкциях ООН, М.В. Кешнер [14] отождествляет меры, обозначенные в Уставе ООН, и санкции ООН: целью санкций, «предпринимаемых Советом Безопасности ООН», по ее мнению, являются поддержание или восстановление международного мира и безопасности; перечень санкций идентичен обозначенным в ст. 39–41 Устава ООН мерам. При этом автор делает пояснение, предоставляя расширенный список экономических санкций: «…эмбарго, бойкот, экономическая блокада, замораживание финансовых ресурсов, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря имуществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем объекта санкций, запрет капиталовложений в экономику объекта санкций, а также предоставление ему финансовой, материальной, технической и другой помощи».

Далее по тексту статьи М.В. Кешнер приводит позицию С.В. Маринича, указывающего на отличие «экономических санкций» (как направленных на «оказание воздействия на экономику объекта санкций» [15, с. 12]) от «иных, предусмотренных Уставом ООН принудительных мер». Дается пояснение относительно возможности воздействовать на экономику государства в целом или на отдельно взятую отрасль.

При этом принимаемые Советом Безопасности ООН меры [16] могут иметь весьма детальное изложение. Например, Резолюция Совета Безопасности № 2094 (2013) как ответ на ядерные испытания Корейской Народно-Демократической Республики (КНДР), учитывая положения гл. VII Устава ООН (ст. 41), вводит существенные ограничения для экономики государства: запрет учреждения совместных предприятий (п. 12), обязательный досмотр морских судов КНДР (п. 17), иные меры. При этом в тексте резолюции термин «санкции» уже применяется (в версии на английском языке используется термин sanctions [17], что является языковым аналогом):

• 1)    в п. 10, 19 использовано выражение «уклонение от санкций»;

• 2)    в п. 25 говорится о «наблюдении за санкциями».

Генеральный секретарь ООН также использует термин «санкции» в официальных выступлениях и документах, указывая на принятие санкций Советом Безопасности ООН: «…необхо-димо усовершенствовать разработку и порядок применения санкций Совета Безопасности…» [18] (п. 100 доклада).

Таким образом, в том числе на уровне документов международных организаций происходит замена терминологии: «меры» и «санкции» отождествляются.

В связи с этим уместно обратиться к первоначальному значению термина «санкции». Оригинальный термин sanctio от sancire обозначает ‘постановлять, определять, делать священным’ и может трактоваться как мера против нарушения чего-либо. Таким образом, можно предположить, что, выбрав для Устава ООН термин «мера», авторы документа стремились подчеркнуть особый статус участников международного диалога, подразумевая принятие в отношении них не санкций, а мер как элемента ответственности и понуждения. В дальнейшем, по аналогии с внутринациональным правом, термин «санкция» стал употребляться и в международном праве, хотя полностью с его синонимичностью по отношению к указанным в Уставе ООН «мерам» согласиться не представляется возможным.

Полагаем, что на настоящий момент работа Комиссии ООН по международному праву еще не завершена – единый общеобязательный международный акт не согласован, а значит, по-прежнему остается возможность использовать «мультитерминологию» для превращения международных уравновешенных механизмов разрешения противоречий в политические инструменты достижения геополитического преимущества.

Ссылки:

юрид. наук. М., 1985.