Сельские поселения в условиях муниципальной реформы: 2 года нелегкого опыта

Сельские поселения В услоВиян муниципальной реформы: 2 года нелегкого опыта

Н еобходимость решения социальных проблем на субрегиональном и местном уровне, и особенно в условиях российского села, возродила идею формирования в России полноценного местного самоуправления, весьма эффективно справляющегося с вопросами повседневной жизни населения в развитых странах. Безуспешность прежних попыток реформирования системы государственного управления и регламентирования деятельности органов местного самоуправления привели к принятию в 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] (далее – «Закон»). Однако сразу ввести в действие новый закон по многим причинам не удалось. Положения закона требовали внесения достаточно серьезных изменений в другие нормативные акты – приведения законодательства в соответствие с новыми реалиями. Кроме того, потребовалась объемная и непростая работа по реорганизации деятельности органов управления разного уровня. В связи с этим федеральным центром дважды принималось решение о введении так называемого «переходного периода»: сначала до 1 января 2006 г., затем до 1 января 2009 г. Таким образом, органам местного самоуправления была предоставлена отсрочка от полной реализации Закона, в ходе которой предполагалось подготовиться к полномасштабному переходу на новую систему управления.

Часть регионов России, желая «примерить» на себя требования Закона, частично перешли на его исполнение с 1 января 2006 г., применяя лишь отдельные положения Закона и постепенно передавая полномочия органам местного самоуправления. В числе таких регионов оказалась Республика Адыгея, которая, не дожидаясь полного вступления Закона в силу в 2009 г., приступила к его реализации на своей территории уже в начале 2006 г.

Еще одним фактором, совпавшим по времени с началом реализации муниципальной реформы и также при- званным оказать влияние на развитие российских регионов, в том числе и Республики Адыгея, стали приоритетные национальные проекты, среди которых особое значение применительно к выбранному региону имеет проект «Развитие АПК», трансформировавшийся в процессе его реализации в государственную программу развития сельского хозяйства. Как известно, Республика Адыгея является высокодотационным регионом с избытком (в сложившейся ситуации) трудоспособного населения, преобладанием сельских территорий над городскими, а также слабой развитостью предпринимательства.

Летом 2006 г. в ходе исследования, проведенного при поддержке Независимого института социальной политики и Фонда Форда (руководитель к.э.н. О.А.Александрова), нами была предпринята попытка выяснить на примере Республики Адыгея, насколько реалистичны возможности организации эффективного управления на местном уровне [2]. Исследование выявило значительную степень неподготовленности региона к радикальным преобразованиям в структуре управления, а также необходимость мер, обеспечивающих поэтапное, согласованное внедрение элементов новой системы. Среди основных причин пробуксовки начавшейся муниципальной реформы респонденты (среди них – представители региональной и местной власти, руководители относительно крупных, бюджетообразующих предприятий и малого бизнеса, местное население) называли изъяны и непродуманность законодательства, а также отсутствие комплексности проводимых мероприятий. Кроме того, красной линией во всех беседах проходила проблема разрушения производственных мощностей и недостаточности рабочих мест и, как следствие, – слабости экономической базы для эффективного решения поселениями переданных им вопросов местного значения.

Спустя два года, летом 2008 г., нами в порядке мониторинга было проведено новое исследование, цель которого состояла в сборе и анализе информации, позволяющей проследить за ходом муниципальной реформы и оценить влияние, которое оказывают на развитие сельских поселений становление местного самоуправления и реализация приоритетного национального проекта в сфере АПК.

Исследование проводилось путем глубинных структурированных интервью и фокус-групп – аналогично тому, как это делалось в 2006 г. в период начала реформы. В ходе наблюдений от респондентов различных групп (представителей бизнеса; руководства местных администраций; представителей законодательной и исполнительной власти районного и республиканского уровней; местного населения – молодежи и пожилых людей) были получены ответы на вопросы, которые могут быть условно разделены на несколько блоков:

• ■    представления о наиболее острых социальных проблемах территории;

• ■    причины слабой развитости территории;

• ■    представления о реформе местного самоуправления, ее влиянии на уровень и качество жизни населения, экономической основе местного самоуправления;

• ■    готовность населения к участию в осуществлении местного самоуправления;

• ■    представления о приоритетных национальных проектах, их влиянии на уровень и качество жизни населения;

• ■    перспективы развития сельских поселений.

Исследование проводилось в нескольких муниципальных районах Республики Адыгея: Кошехабльском районе (МО «Кошехабльское сельское поселение»), Гиагинском районе (МО «Дондуковское сельское поселение», МО «Гиагинское сельское поселение»), Майкопском районе (пос. Краснооктябрьский, хутор СевероВосточные Сады), а также в МО «Город Майкоп», включающем в себя станицу Ханская.

По смыслу реформы решение вопросов местного значения должно передаваться на тот уровень управления, где они могут быть решены наиболее эффективно и рационально с экономической точки зрения. Однако провозглашенный принцип не всегда может быть реализован на практике.

Одной из причин этого является недостаточная экономическая база местного самоуправления. Лишь немногие муниципальные образования, главным образом в крупных городах России, можно считать самодостаточными. Остальные зависят в своих расходах от трансфертов из федерального и регионального бюджетов, которые далеко не всегда покрывают даже самые скромные их потребности, в Республике Адыгея таких муниципальных образований подавляющее большинство. Например, по словам главы сельского поселения одного из районов республики, размер дотаций из республиканского бюджета составляет в год 83 руб. на каждого жителя. Эта, как выразился респондент, «капля в море» направляется на благоустройство территории.

Основных источников доходов местных бюджетов – налога на землю, налога на имущество физических лиц, части единого сельскохозяйственного налога и налога на доходы физических лиц, а также неналоговых поступлений – явно недостаточно для того, чтобы эффективно решать вопросы местного значения. Об этом говорили практически все респонденты в ходе исследования.

Некоторые субъекты федерации, понимая это, перераспределяют в пользу местных бюджетов и часть региональных налогов. Например, в соседнем Краснодарском крае 10% транспортного налога, отнесенного Налоговым кодексом к региональному, перечисляется в местный бюджет, сейчас планируется увеличение до 20–25%. В Адыгее такой практики нет, транспортный налог в полном объеме поступает в региональный бюджет. «Этот вопрос поднимался еще 30 лет назад!», – сетует глава одного из сельских поселений, ясно давая понять, насколько болезненным он является, ведь большое количество транспортных средств зарегистрированы на территории поселений, а дополнительный источник дохода был бы не лишним – эти средства могли бы пойти на ремонт дорог, состояние которых в целом по республике не самое лучшее.

Что касается местных налогов, то существует проблема, обусловленная заявительным характером оформления права собственности на имущество. Регистрацией права собственности в основном занимаются те из жителей, кому нужно продать имущество. Однако в одном из муниципальных образований районная власть смогла заинтересовать население: одним помогают оплатить межевание, оформление права собственности, с другими проводят разъяснительные работы (подворовый обход) – эти мероприятия оплачиваются из местного бюд- жета, для чего вносились поправки в бюджет. Но, тем не менее, много объектов недвижимости вообще нигде не зарегистрированы, они выпадают из налогооблагаемой базы. Для уменьшения количества незарегистрированных объектов на территории Адыгеи проводится инвентаризация путем обхода домовладений. Создается база, включающая в себя, в том числе, и объекты незавершенного строительства. На момент проведения исследования летом 2008 г. инвентаризация была осуществлена на 80%.

Население не спешит оформлять земельные участки и жилые дома, так как расходы при этом составляют внушительную сумму. Так, в одном поселении приводились цифры, в соответствии с которыми оформление земельного участка обходится иногда в 2–2,5 раза дороже стоимости самой земли.

В 2008 г. резко возросла кадастровая стоимость земли (в 4–5 раз), следовательно, должна увеличиться и сумма налога на землю, но, по словам председателя одного из профильных комитетов республиканского парламента, «народ об этом пока ничего не знает, но каждый узнает, когда получит бумажку» . Это еще одна причина, почему люди не захотят оформлять право собственности («нет оформленного права – не надо платить налог»).

Та же самая проблема с налогом на имущество физических лиц: нет механизма и закона, устанавливающего ответственность за неоформленную собственность. У власти нет иных рычагов, кроме метода убеждения, но его эффективность не высока («Бабушки-дедушки еще поддаются, а остальные – нет!»). На вопрос, оформляли бы люди право собственности, если бы законом была установлена такая ответственность, от населения был получен вполне ясный ответ: «Если у меня пенсия всего 3000 руб. – откуда я возьму деньги на оформление документов?». Да и трудоемкость процесса оформления документов часто становится причиной того, что этот вопрос откладывается «на потом». По словам респондента, для того, чтобы оформить документы на землю, нужно «с боем отвоевывать свои права», документы «гуляют из одного кабинета во второй, в третий», теряются, система не отработана. Чтобы получить кадастровый паспорт земельного участка, нужно ждать 7 месяцев и дольше.

В целом земельный вопрос стоит очень остро. Обусловлено это еще и тем, что полномочия по распоряжению земельными участками находятся в ведении муниципальных районов, а из-за этого нередки конфликтные ситуации, когда, например, под производство окон был предоставлен земельный участок размером 1,5 га – что явно завышено. Или другой пример – земля под выпас скота оказывается дальше от населенного пункта, чем земля под засев, и приходится гнать скот в обход этой земли. Суть проблемы в том, что распределение земли происходит в районе без согласования с местной властью, но когда возникают конфликты, район отправляет людей разбираться к местной администрации.

Не все земельные участки охвачены кадастровым учетом, не определены категории земель. Имеющиеся земли сельскохозяйственного назначения обрабатываются всего на 20–30%. Остальная земля заброшена, т.е. потенциальный доход в виде части единого сельскохозяйственного налога в бюджет поселения не поступает. Препятствием на пути проведения инвентаризации земли становятся взаи- моотношения между федеральными органами власти и органами местного самоуправления. «Налоговая инспекция считает, что вся деятельность по формированию налогооблагаемой базы должна лежать на плечах органов местного самоуправления, хотя в законе четко и ясно написано, что созданием налогооблагаемой базы должны заниматься государственные органы – кадастровая служба, Роснедвижимость, Росрегистрация и т.д.», – жалуется представитель органов местного самоуправления.

Что касается такого источника финансирования, как средства самообложения населения, то на этот вопрос были даны разные ответы: по словам главы одного сельского поселения, «овчинка выделки не стоит», так как средства, затраченные на бюллетени и проведение референдума, будут больше собранных (по Закону, без референдума допускается сбор средств только в поселениях с населением менее 100 человек, а таких поселений в Адыгее нет). В других поселениях активно используется возможность сбора средств самообложения (порядка 100 руб. в год с каждого двора), хотя не все граждане имеют эту возможность. Указанные средства направляются на содержание кладбищ, освещение улиц, ремонт тротуаров.

Парадоксальной представляется ситуация, когда органы местного самоуправления не располагают информацией об объеме ресурсов, необходимых для выполнения каждого переданного полномочия. На это указывают все главы поселений. То есть фактически органы местного самоуправления должны решать вопросы местного значения, не имея представления о необходимых затратах, которые до сих пор не рассчитаны.

Очевидно, что следовало начать с определения того, какая налогооблагаемая база способна обеспечить расходные полномочия, возложенные на поселения, но на деле сначала произошел процесс передачи полномочий, а потом только задумались над затратами. В связи с этим глава администрации одного из муниципальных районов, подчеркнув активный обмен опытом в сфере местного самоуправления с соседними регионами, отметил опыт Волгоградской области, где была разработана методика расчета расходных обязательств: «Там поняли, что как руки ни выкручивай, но если нет бюджетообразующих предприятий, то и средства в бюджет не поступят, и решение проблемы с мертвой точки не сдвинется». В Адыгее все же пока действует административно-командный метод расчета затрат.

Отрицательным фактором для наполняемости местной казны является еще и то, что на уровне поселений нет данных, в каком объеме должны поступать средства от налогов (пока не сформирована база по налогооблагаемым объектам). Кроме того, бюджетный процесс организован таким образом, что налоги, которые частично предназначены для местных бюджетов, сначала в полном объеме поступают в район, оттуда часть их поступает в поселение (казначейство сразу не разделяет поступления между районом и поселением). Таким образом, поселение не может проследить, вся ли сумма причитающегося ему налога поступила из района (общая сумма неизвестна).

Еще один парадокс: в некоторых регионах России (например, в Республике Мордовия) происходит поощрение тех муниципальных образований, которые достигают опреде- ленных положительных результатов в развитии (например, если есть рост доходной части бюджета из года в год) – при увеличении собственных доходов на 1 рубль выделяется дополнительный рубль в виде дотаций. Таким образом, у муниципальных образований возникают дополнительные стимулы для поиска самостоятельных источников доходов. А в Адыгее, наоборот, получается так, что дотации уменьшаются пропорционально увеличению собственных доходов. Соответственно, местные руководители теряют всякий интерес к поиску новых источников.

Закон обязывает поселения и районы осуществлять подготовку генеральных планов и схем территориального планирования, возлагая на бюджеты дополнительные расходы. Например, для того, чтобы составить такую схему для одного из обследуемых районов, необходимо потратить около 23 млн руб., притом, что собственные доходы района составляют 37 млн, а консолидированный бюджет – почти 200 млн руб. « Это неподъемная сумма для бюджета», – говорит глава района.

Однако дело не только в недостаточности налогооблагаемой базы, есть определенные затруднения и в собираемости налогов. Если раньше в штате местных администраций были предусмотрены налоговые инспекторы, которые контролировали процесс сбора налогов, то теперь такие должности упразднены и фактически контроль за сбором налогов сократился. На четыре района республики работает одна налоговая инспекция, и лишь в одном из обследованных районов в составе районной администрации есть два сотрудника, которые разносят налоговые уведомления по дворам (оплата их труда стала возможной благодаря внесению поправок в бюджет района). Так как в этом районе почты нет (была упразднена), то районная администрация заключила соглашение с налоговой службой о том, чтобы все уведомления поступали в администрацию. Но практика этого района скорее исключение из правил, в некоторых поселениях людям просто не присылают такие уведомления («расходы на конверты больше сумм налогов»), а у тех, кто уведомление все-таки получил, зачастую нет возможности оплатить квитанцию («сегодня, чтобы заплатить налог, получив уведомление из налоговой инспекции, нужно поехать в район, отстоять очередь и вернуться»).

Другая проблема, о которой говорят практически все местные руководители, – это распределение имущества между уровнями власти. Интересен тот факт, что в большинстве поселений передача имущества была произведена одновременно с выборами руководителей вновь образованных муниципальных структур. Однако до сих пор нет оформленных документов на переданные административные здания, оборудование, мебель, транспорт, дороги, и теперь бремя оформления указанных объектов легло на поселения. На региональном уровне был принят закон, разрешающий передавать имущество без оформления, но парадокс состоит в том, что использовать данное имущество представляется возможным лишь для решения вопросов местного значения.

Когда же речь заходит об использовании имущества с целью получения дополнительных доходов в местный бюджет, например, посредством сдачи помещений в аренду, то это является противозаконным из-за отсутствия оформления. Таким образом существенно ограничивается право поселений иметь неналоговые источники поступлений в бюджет, а значит, сокращаются и без того скудные доходы.

Используя предоставленную по Закону возможность, многие поселения вынуждены обращаться на районный уровень с целью подписания соглашения о передаче району части своих полномочий (наиболее затратных в финансовом и кадровом отношении). Так, в целом по республике 7 полномочий от поселений остались в районах, например, мобилизационная подготовка, культура, электро-, газоснабжение.

Пессимистически оценив свои возможности, поселения обращались в районы, а те, в свою очередь, «с удовольствием соглашались принять эти полномочия», так как вместе с полномочиями (которые, впрочем, и раньше реализовывались на районном уровне) передаются и финансы – в виде региональных дотаций. Итак, районы «мгновенно» забирают обратно полномочия, с которыми поселения не справляются, однако проконтролировать их исполнение на районном уровне никто не берется.

В то же время имеются случаи, когда поселения, наоборот, неохотно передают свои полномочия району. Пример – здания, относящиеся к сфере культуры, которые принадлежат администрации сельского поселения, а район усиленно пытается отобрать. Да и контролировать работу проще на уровне поселения.

Местное самоуправление предполагает наличие механизма предоставления полного набора качественных услуг населению, т.е. в том числе освещение, газоснабжение, водоснабжение, медицинские услуги и т.д. Но сегодня в Адыгее, например, 50% поселений не имеет аптек. Кроме того, весьма ощутим разрыв в качестве и объеме услуг, предоставляемых населению в сельских и городских территориях. По словам большинства респондентов, идея реформы пока не работает, нет возможности предоставлять качественные услуги населению с 2009 г. («нет средств, денег, базы, промышленности, налогов»). Например, детские сады практически ничего не получают от местной власти, на ремонт сдают деньги родители и его делают своими силами, в штате детских садов нет ни электриков, ни сантехников.

Зачастую передача полномочий с уровня поселений обратно на районный ставит под вопрос эффективность и адекватность местного самоуправления на данном этапе, несмотря на то, что предоставленные ранее «отсрочки» уже исчерпали себя. В связи с этим некоторые респонденты говорили о том, что необходима еще пара лет, чтобы полностью подготовиться к осуществлению местного самоуправления. Однако есть и другая точка зрения, в соответствии с которой продления переходного периода не требуется.

Что касается влияния на ситуацию в сельских поселениях приоритетного национального проекта «Развитие АПК», то здесь также давались различные ответы. Многие отмечают, что получение предусмотренного проектом кредита – «это хорошее подспорье» , и у стабильно развивающегося предприятия есть возможность получить такой кредит. Однако чтобы получить кредит физическому лицу, например, на приобретение скота, надо собрать целый список документов, найти поручителей или, что еще сложнее, оформить залог имущества

(зачастую такого имущества просто не находится). Есть и такое мнение: «Национальным проектом мы сами создаем проблемы населению» . Например, человек хочет заниматься сельским хозяйством (разведением крупного рогатого скота или свиней) и берет в банке кредит в размере 300 тыс. руб. на покупку свиней. Чтобы разводить свиней, нужно иметь участок земли желательно подальше от жилых домов, но такими участками владеют немногие. Район говорит: «Купи на аукционе» , но денег на покупку, естественно, нет – 300 тыс. руб. – очень маленькая сумма. Получается замкнутый круг. По мнению некоторых респондентов, нужно при предоставлении денежных средств «под ферму» выделять еще и участок земли.

Другая проблема – реализация выращенной продукции. В Краснодарском крае, например, можно обратиться в администрацию, где помогут продукцию реализовать. В Адыгее такой возможности нет, людям приходится самим искать рынки сбыта. У некоторых муниципалитетов есть планы по созданию кооперативов, заготовительных пунктов, но население не проявляет инициативу, в основном этим занимается сама местная власть. Мелким производителям проще сдавать свою продукцию реализаторам, даже по более низким ценам, чем кооперироваться с кем-то. А более крупные производители не хотят с кем-то объединяться, хотят работать сами, под свою ответственность, не быть ни от кого зависимыми.

Анализ собранной в ходе исследования информации позволяет сделать вывод о том, что в условиях реформы местного самоуправления и реализации приоритетных национальных проектов на пути развития сельских поселений в дотационном сельскохозяйственном регионе возникает целый ряд проблем, которые можно условно объединить в следующие блоки:

• 1.    Проблемы неотлаженности самой системы местного самоуправления:

• ■    недостатки законодательства — противоречивость, нечеткость законов;

• ■    отсутствие опыта у представителей местной власти (препятствие на пути принятия эффективных управленческих решений);

• ■    о тсутствие мотивации к поиску источников доходов местных бюджетов (привычка получать финансовые средства в виде дотаций, отсутствие стимулирования к изысканию собственных доходов);

• ■    отсутствие комплексности мер в рамках реформы («полумеры», отсутствие единой стратегии развития территорий);

• ■    недостаток контроля как со стороны федеральной власти, так и со стороны населения;

• ■    отсутствие/недостаточность взаимодействия между уровнями власти (отсутствие/недостаточность обмена информацией, опытом);

• ■    бюрократизм (сложность оформления документов, решения вопросов);

• ■    пассивность населения (отсутствие веры в собственные силы, нежелание проявлять активность, участвовать в организации местного самоуправления).

• 2.    Недостаточность ресурсов:

• ■    финансовых (низкая налогооблагаемая база, невозможность использования неналоговых источников доходов, сложности со сбором налогов);

• ■    кадровых (малое количество квалифицированных руководителей);

• ■    информационных (отсутствие сведений о налогооблагаемых базах, реестров имущества, данных о необходимых затратах на реализацию полномочий);

• ■    технологических (недостаточность современных средств коммуникации);

• ■    организационных (отсутствие четкого функционального распределения обязанностей между участниками местного самоуправления).

• 3.    Недоступность принимаемых мер для населения:

• ■    мер в рамках реформы местного самоуправления (отсутствие видимых результатов для населения, недостаточное информирование о принимаемых мерах);

• ■    мер в рамках приоритетных национальных проектов (пользуется ограниченная часть населения).

• 4.    Сопутствующие негативные факторы развития сельских поселений:

• ■    отсутствие производственных предприятий (рабочих мест);

• ■    разрушенная социальная инфраструктура (социальные услуги низкого качества);

• ■    высокий уровень преступности/ девиантное поведение (алкоголизм, наркомания);

• ■    отток экономически активного населения в города, другие регионы («старение» деревни).

Множественность и серьезность перечисленных проблем позволяют говорить о том, что, если в ближайшее время их решению не будет уделено необходимое внимание, перспективы развития сельских поселений в дотационных регионах окажутся весьма призрачными.