Семья как естественная среда жизнеобеспечения детей: проблемы, законодательная практика, ее реализация в условиях региона

Переход России на инновационный путь развития в рамках Концепции развития страны до 2020 г. связан с масштабными инвестициями в человеческий капитал, и в связи с этим как никогда возрастает роль всех институтов современного общества в укреплении института семьи, повышении ее роли в формировании личности, потенциально готовой осуществлять экономическую, социальную, духовно-нравственную деятельность.

Бесспорно, государственная поддержка семей с детьми усилилась, и на это выделяются огромные средства. Через национальные проекты, долгосрочные программы формируется система, позволяющая решать вопросы, связанные с семьей. Гармоничное развитие семьи, являясь одной из приоритетных национальных задач, несомненно, играет важную роль в достижении высшей цели государства – повышения жизненного уровня населения, создания широких возможностей для самореализации граждан и полноценного развития личности.

Формирование целенаправленной семейной политики как одного из направлений социальной политики в российском обществе начинает осуществляться с начала 1990-х гг.

Социальная политика, понимаемая в широком смысле как политика, направленная на интеграцию общества, должна в первую очередь руководствоваться принципами государственной поддержки разнообразных форм вхождения разных социальных групп в общественные структуры. Только укрепление позиции семьи, а также основных профессиональных групп, создающих национальное богатство страны, может по мере оздоровления экономики расширить ресурсную базу социальной помощи.

Возникает необходимость существенной реформы сложившейся системы организации социальной помощи. Прежде всего это касается децентрализации, передачи функций выявления групп, нуждающихся в социальных пособиях, на региональный уровень.

Происходящие изменения в современном российском обществе в условиях жизни отдельных семей делают государственную бюджетную статистику неэффективной, целесообразно дополнять ее результатами, полученными в процессе конкретных социологических исследований, учитывающих специфику регионов, для выявления конкретных направлений социальной политики на микроуровне, что, в свою очередь, позволит оптимизировать социальную защиту населения, в том числе и различных типов семей. В связи с этим возникает необходимость целостной социальной программы поддержки и социальной помощи различным типам семей.

Реализация подхода, связанного с необходимостью направлять социальную помощь не на поддержание прежних стандартов потребления той или иной части населения, а на помощь тем семьям, которые находятся действительно на грани выживания, позволила бы, не увеличивая дефицита госбюджета, успешно сочетать социальную и стабилизационную политику, которая в итоге может привести, по нашему мнению, к восстановлению нормального уровня потребления социальных услуг основной частью населения.

Очевидно, что в настоящее время пойти по пути ликвидации малообеспеченности с помощью доплат из бюджета всем семьям с доходами ниже официального прожиточного минимума невозможно. Вероятно, социальная помощь в современных условиях может быть только конкретной и оказываться в индивидуальной форме – это так называемая адресная социальная помощь. Только в данном случае весьма ограниченные средства на социальную защиту могут быть использованы оптимально.

В этом направлении уже сделаны определенные шаги.

Одним из важнейших постулатов международно-правовых документов ООН в области «детской» политики является постулат о приоритете семейного воспитания детей. В преамбуле Конвенции о правах ребенка признано, что «ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении, в атмосфере счастья».

Первым документом, регламентирующим деятельность Российской Федерации в области государственной политики в отношении детей, стал указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации по обеспечению выживания, защиты и развития детей в 1990-е гг.». Благодаря этому указу обеспечение прав детей стало основой формирования новой социальной и семейной политики.

К важнейшим законам, закрепляющим права детей в Российской Федерации, относятся: Семейный кодекс РФ (1995), Гражданский кодекс РФ (1994), Трудовой кодекс РФ (2000), Жилищный Кодекс РФ (2004). Базовым законом, основанным на Конвенции ООН о правах ребенка, является федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

В соответствии с указом Президента РФ и другими нормативными документами с 1993 г. сформированы и реализуются новые подходы к решению наиболее актуальных общенациональных и региональных проблем детства на программноцелевой основе посредством разработки федеральной целевой программы «Дети России» и соответствующих региональных программ, которые содержат конкретные меры по улучшению положения семьи и детей, обеспечению развития системы их социального обслуживания, по охране материнства и детства, планированию семьи и др.

В настоящее время одной из целей государственной семейной политики является обеспечение государством необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышения качества жизни. Основные субъектами государственной семейной политики – органы законодательной и исполнительной власти всех уровней, работодатели, общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, религиозные конфессии, благотворительные фонды, зарубежные организации, юридические и физические лица.

Необходимо иметь в виду, что государственная семейная политика может быть эффективной лишь в том случае, когда она является органичным элементом всей социальной политики, взаимосвязана с другими ее направлениями на стадиях выработки, принятия и реализации решения.

Таким образом, нам представляется, что комплексный подход к проблемам социальной поддержки семьи позволит осуществить исследования с выходом на проекты и подпрограммы межведомственного сотрудничества на междисциплинарном уровне. Причем, методологической основой осуществления такого исследования могут являться исходные положения социологической концепции жизненных сил человека, представляющей базу для междисциплинарного, комплексного анализа семьи как общественного явления, социального института и микросреды обитания индивида. В связи с этим, ключевым понятием выступает категория «жизненные силы семьи», объединяющая комплекс показателей, на основе которого описывается стратегия, основные направления совершенствования региональной системы социальной поддержки семей, находящихся в кризисной ситуации.

Другим важным понятием является «жизненное пространство семьи», которое позволяет описать среду обитания семьи в регионе в целом и каждую отдельную семейно-бытовую ячейку в естественной, природной, социальной и социокультурной ипостаси бытия, развертывания жизненных сил человека.

Принципиально важным является использование такого понятия как «человеческие ресурсы региона», что дает возможность, опираясь на характеристику жизненных сил и жизненного пространства семьи, описать механизм воспроизводства с ее помощью человеческих ресурсов региона, которые отнюдь не сводятся только к трудовым ресурсам. Они представляются как способность человека эффективно действовать во всех сферах жизни общества, осуществлять свою жизнь в качестве биопсихосоциального существа. В наиболее общем виде жизненные силы семьи характеризуются как ее способность воспроизводить и совершенствовать человеческие ресурсы региона, а также систему семейных отношений как ключевого звена социальной политики.

Таким образом, при формировании программы социальной защиты разных типов семей в контексте социологической концепции жизненных сил человека необходимо учитывать следующее:

• -    жизненные силы человека как биопсихосо-циального существа есть его способность воспроизводить и совершенствовать свою жизнь в условиях специфического жизненного пространства;

• -    процесс воспроизводства жизни человека определяется через взаимодействие жизненных сил и жизненного пространства;

• -    взаимодействие жизненных сил и жизненного пространства человека характеризуется тремя уровнями: во-первых, уровнем «слепого», природного взаимодействия; во-вторых, уровнем взаимодействия с помощью систем культурных символов; в-третьих, уровнем творчески преобразующего взаимодействия жизненного потенциала человека и среды его обитания – жизненного пространства;

• -    в основе процесса взаимодействия жизненных сил и жизненного пространства человека находятся первичные социальные отношения владения, пользования, распоряжения, распределения, присвоения и потребления. Это взаимозависимость субъектов социальной жизни по поводу их жизненного пространства, средств воспроизводства жизни.

На основе первичных социальных отношений формируются различные виды взаимозависимости людей по основным сферам их жизнедеятельности в обществе: взаимозависимость по поводу собственности (социально-экономические отношения), взаимозависимость по поводу власти (социально-политические отношения), взаимозависимость по поводу бытовых благ (социальнобытовые отношения), взаимозависимость по поводу ценности культуры, художественноэстетических ценностей (духовно-культурные отношения), взаимозависимость по поводу решения экологических проблем (социальноэкологические отношения). Активная деятельность человека во всех сферах жизни общества характеризуется как его жизненная субъектность – существенная характеристика жизненных сил, деятельность человека дифференцируется на всех уровнях социальной организации – от индивидуальной, групповой активности до институциональной, общественной. В связи с этим жизненные силы человека характеризуются как единство индивидуально-личностной и общественной субъектности.

Такое видение жизненных сил человека определяет подход к решению проблем его защиты на всех уровнях социальной организации, во всех формах реализации, видах осуществления, что позволяет осуществить комплексное, интегративное видение проблем социальной работы с семьей.

На основе этой концепции региональная система поддержки семьи рассматривается в контексте ее характеристики и как объекта социального управления, социальной помощи, и как субъекта активной социальной самозащиты. Такой подход позволяет органично вписать совершенствование региональной поддержки семьи в комплекс мероприятий государственной семейной политики в целом.

На наш взгляд, федеральные законы № 131, 95, 122 создали новую нормативную и финансовую основу разработки и реализации государственной семейной политики. Суть изменений состояла в том, что основная нагрузка по работе с детьми перенесена с федерального на региональный уровень. С одной стороны, регионы получили большую свободу в выборе форм и способов социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства. С другой – перед региональными органами законодательной и исполнительной власти стоит сложная задача формирования правовых, финансовых, организационных, институциональных, информационных, научных и кадровых механизмов обеспечения региональной семейной политики. Поэтому существующая сегодня государственная семейная политика нуждается в дальнейшем совершенствовании, в частности необходимо:

• -    совершенствование протекционистской политики в отношении мелкого и среднего семейного бизнеса;

• -    изменение социальной роли семьи и повышение значимости роли женщины в обществе;

• -    формирование неотложных мер по изменению демографической ситуации в агропромышленных регионах;

• -    изменение социального законодательства, особенно структуры социальных льгот и выплат;

• -    формирование системы социальных учреждений (как государственных, так и не государственных) с учетом сложных жизненных ситуаций, в которые попадает современная российская семья;

• -    формирование нового подхода у политиков к проблемам семьи, основанного на личностноориентированной поддержке ее членов;

• -    поднятие престижа и ценности семьи (семейных отношений, традиций) и т.д.

Формирование новых методологических основ семейной политики во многом зависит и от организации социальной работы со стороны органов управления. Так, в Республике Бурятия в последние годы произошли изменения в структуре органов исполнительной власти. В 2007 г. образовано Агентство по делам семьи и детей Республики Бурятии, на которое возложен ряд значимых функций по координации, контролю за реализацией нормативно-правовых актов по защите прав детей, созданию условий для реализации семьей ее функций и улучшению качества жизни семьи, преодолению семейного и детского неблагополучия и социального сиротства.

Анализ работы органов управления показал, что главной задачей для них является формирование единого подхода к проблемам семейной политики как на федеральном, так и на региональном уровне. Семья должна стать предметом постоянного внимания и главным объектом государственной социальной политики, представленной в виде комплекса мер по регулированию социальной системы в целом, в котором ведущее место должно быть отдано семейной политике. Любые инновации в социальной сфере – здравоохранении, образовании, торговле, быте, жилищном строительстве и т.д. – должны соотносится с последствиями их влияния на семью.

В связи с этим идет формирование правового поля реализации основных направлений социальной защиты населения в Республике Бурятия. Наиболее важным и актуальным, на наш взгляд, является укрепление института семьи. Например, в 2003 г. был принят закон «О статусе многодетных семей в Республике Бурятия», который определил статус многодетной семьи. Семья считается многодетной, если имеет трех и более детей до 18 лет. С учетом сложного материального положения большинства из них, в 2006 г. принят закон «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия», которым установлены меры социальной поддержки этой категории семей. В целях упорядочения реализации прав многодетных семей в 2009 г. внесены изменения в статьи закона «О мерах социальной поддержки многодетных семей в Республике Бурятия».

По нашему мнению, совершенствование региональной социальной защиты населения главным образом связано с централизованным обновлением уже действующей системы пенсионного обеспечения и пособий семьям, расширением льгот в области предоставления натурального обеспечения и услуг, оптимизации работы перестройки медико-социальной экспертизы, системы реабилитации, формирования рациональной среды жизнедеятельности для семей с детьми.

При всей новизне и радикальности происходящих изменений механизм совершенствования социальной защиты различных типов семей обусловлен ныне действующей системой социальной помощи, традиционной практикой поддержки нуждающихся, что требует, с нашей точки зрения, интегративного подхода при формировании региональной системы социальной защиты.

На основе анализа процесса социальной защиты населения как на уровне федерации, так и на региональном уровне, следует отметить, что идет поиск новых форм и оптимальных механизмов взаимодействия субъектов социальной за- щиты на уровне федерации, региона, а также на местном уровне.

Об этом свидетельствует разработка и принятие закона «О социальном обслуживании населения в Республике Бурятия» в 2008 г., которым введены новые виды нестационарного социального обслуживания, не предусмотренные федеральным законодательством, – социальное обслуживание в приемных семьях и «хоспис на дому»; установлены новые подходы к порядку и условиям предоставления стационарного, нестационарного обслуживания, временного приюта, реабилитационных услуг; утверждены перечни гарантированных государственных услуг; внедрена социальная технология потребности в услугах на основе индивидуальной оценки нуждаемости.

Парадоксальным было и то, что на фоне декларирования коллективистских ценностей ориентацией на всестороннее и гармоничное развитие личности постепенно девальвировалась ценность семьи, отсутствовала систематическая подготовка личности к жизнедеятельности в этом первичном социально-бытовом коллективе. Мало изменилась ситуация и в последние годы, хотя уже появилось осознание важной роли семьи в жизни общества. При этом социальная и образовательная практика России последних лет поставила новые сложные вопросы, большая часть которых носит явно нетрадиционный характер.

Последнее связано, прежде всего, с резким падением уровня жизни населения, благосостояния абсолютного большинства семей, ростом социальной дифференциации, изменением стратегии жизнеобеспечения различных социальных групп семей.

Об этом свидетельствуют и проблемы, которые являются наиболее актуальными в настоящее время – социальная защита семей с детьми, сокращение социального сиротства.

Надо отметить, что в последние годы социальной поддержке семей и детей уделяется повышенное внимание как на самом высоком государственном уровне, так и на уровне субъектов и муниципальных образований. Однако достичь кардинальных изменений в решении проблем сиротства не совсем удается. Число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остается высоким. Так, по данным органов опеки и попечительства в 2007 г. выявлено и учтено 1956 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2008 г. – 1746, на 1 октября 2009 г. – 1157. Удельный вес детей, оставшихся без по- печения родителей, на фоне сокращения детского населения, возрастает.

В республике, как и в целом по России, наблюдается кризис семьи, о чем свидетельствует сокращение детского населения, если в 2000 г. насчитывалось 299 800 детей в возрасте от 1 года до 17 лет, то в 2008 г. – 227 160. Увеличивается количество детей, рожденных вне брака матерями юного возраста. Около 70% семей с тремя и более детьми в республике имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, т.е. живут в бедности.

В республике отмечается учащение случаев лишения родительских прав и ограничения в них. В 2000 г. вследствие лишения родительских прав осталось без родительской опеки 419 детей, еще 31 ребенок отобран у родителей без лишения прав. В 2008 г. лишены родительских прав 711 человек, остались сиротами 856 детей, отобраны без лишения родительских прав 43 ребенка.

В течение 2009 г. был принят ряд важных законов, касающихся социальной защиты семьи и детей. В числе наиболее значимых необходимо отметить принятие следующих законов Республики Бурятия:

• -    от 16 марта 2009 г. № 722-IV «О внесении изменений в ст. 3 и 4 закона Республики Бурятия “О порядке обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет по заключению врачей Республики Бурятия”»;

• -    от 8 июля 2009 г. № 966-IV «О внесении изменения в ст. 2 закона Республики Бурятия “О ежемесячной выплате денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка”». В Республике Бурятия проживает 6 526 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в государственной поддержке, в том числе в опекунских семьях воспитывается 4869 детей.

В данном законе установлен размер денежных средств, выплачиваемых ежемесячно опекуну (попечителю) на питание, проезд, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для подопечных в Республике Бурятия, в размере 4700 рублей с учетом районного коэффициента 1,3 для северных районов Республики Бурятия, для остальных муниципальных образований размер денежных средств установить в размере 4340 рублей с учетом районного коэффициента 1,2;

• -    от 8 июля 2009 г. № 970-IV «О внесении изменения в статью 1.1 закона Республики Бурятия

  “О материальном обеспечении и мерах социальной поддержки приемной семьи в Республике Бурятия”» устанавливает размер денежных средств, выплачиваемых ежемесячно на содержание ребенка в приемной семье (на питание, приобретение одежды, обуви и мягкого инвентаря, предметов хозяйственного обихода, личной гигиены, игр, игрушек, книг) в размере 4700 рублей с учетом районного коэффициента для следующих муниципальных образований: Баунтовского, Муйского, Северобайкальского районов, г. Северобайкальск, для остальных муниципальных образований размер денежных средств установить в размере 4340 рублей с учетом районного коэффициента;

• -    от 8 июля 2009 года № 912-IV «О внесении изменений в Закон Республики Бурятия “О ежемесячной выплате денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребенка”» и от 8 июля 2009 г. № 914-IV «О внесении изменений в ст. 2 и 3 закона Республики Бурятия “О материальном обеспечении и мерах социальной поддержки приемной семьи в Республике Бурятия”». Закон улучшает положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся на попечении и воспитании в приемных семьях, которые в период обучения в общеобразовательном учреждении достигли возраста 18 лет, но не более чем до достижения ими возраста 23 лет.

Важным шагом в реализации государственной социальной политики является реализация национальных проектов, которые направлены на оказание положительного воздействия, повышение качества жизни и положения детей, в том числе благодаря конкретным мерам по усилению государственной поддержки семей с детьми и защите детства. Об этом свидетельствует и принимаемая нормативно-правовая база в Республике Бурятия в области образования, здравоохранения, жилищной сферы.

Следовательно, помощь семье должна быть направлена на поддержку тех моделей семейной жизни, которые способствуют эффективной реализации этой функции.

Семейная политика в гражданском обществе формируется на принципе взаимодействия трех субъектов социальной жизни: семьи как малой группы, разнообразных социальных, территориальных общностей и объединений, государства. При этом цели и намерения субъектов социальной политики должны быть общими. На территориальном уровне необходимо четко формулировать представления о том, какая семья является желаемой, соответствует этническим традициям региона и удовлетворяет общественный интерес применительно к воспроизводству населения.

Формирование семейной политики в регионе, создание и воплощение ее в практику должно строиться на принципе социального участия, которое укрепляет связи между государством и гражданами. Большую роль в этом процессе играют общественные организации – субъекты социальной политики, а также учреждения социальной сферы, обладающие информацией, средствами. Основные стратегические планы и меры социальной политики в регионе должны учитывать не только государственные интересы, но и интересы граждан, семей, высказываемые через общественные организации и т.д.

Обсуждение путей выхода из демографического кризиса, улучшение здоровья населения требуют учета разнообразных условий, ценностных ориентаций. Для позитивного решения возникших проблем необходимо насыщение научного и массового сознания новыми идеями, формирование новых ориентаций на ценности жизни и здоровья.

При этом мы должны учитывать, что человек, вовлеченный в какое-либо общественное движение или группу, которые ставят перед собой цель разрешения определенной жизненной проблемы, из пассивного получателя – потребителя социальных благ и услуг – превращается в исторический субъект социального процесса, социальной практики, это способствует формированию и осуществлению его индивидуальной и социальной субъектности.

Конечно, все вышеперечисленное не может не сказаться на формировании личности человека, особенно, если речь идет о членах «слабых» социальных групп, в частности, некоторых типах семей, находящихся в кризисной ситуации, привыкших уповать на помощь государства. И здесь на профессионального социального работника возлагается деликатная задача – умело и осторожно вовлекать членов таких семей в целенаправленные социальные действия, но не подавлять инициативу «снизу» и не снимать с них бремя ответственности за свои действия.

От того, какой из возможных вариантов моде- ли социальной политики будет внедряться в социальную практику, будет зависеть, возобладает ли в обществе тенденция к манипулированию сознанием и поведением социального субъекта, порождающая пассивность и иждивенчество в тех семьях, которым она адресована, или же она будет способствовать созданию таких условий, которые помогут потребителям социальных услуг превращаться в активно действующих социальных субъектов.

Отсюда следует, по мнению Л.Г. Гусляковой [1, с. 13], что характерной особенностью моделей практики современной социальной работы, формирующихся на социологической концепции жизненных сил человека, его индивидуальной и социальной субъективности, является интегративность. Комплексное, интегративное видение проблем социальной работы возможно прежде всего на основе виталисткой парадигмы. Виталистическая модель теории и практики социальной работы позволяет выявить характер взаимодействия жизненных сил, жизненного пространства социального субъекта, а также найти средства поддержки представителей отдельных социальных групп, соответствующих степени и характеру развития их жизненных сил.

Таким образом, в данной статье представлены основные направления работы региональной семейной политики, некоторые особенности ее формирования. Мы надеемся, что специалисты, занимающиеся проблемами социальной защиты населения, смогут ориентироваться на реализацию жизненного потенциала, в разработке региональной семейной политики.