Сибирь как объект реформирования системы территориального управления: организационно-правовой аспект (первая четверть XIX века)

Необходимость ревизии, подготовка и содержание реформы управления Сибирью довольно подробно освещена в литературе [1; 2; 3; 4 и др.]. Вместе с тем отдельные вопросы нуждаются в дополнительном осмыслении, и речь в данном случае идет об организационно-правовых аспектах. Реформирование управленческой системы с самого начала осуществлялось при непосредственном участии М.М. Сперанского. Будучи в должности Пензенского губернатора (с 1816 г.), он в марте 1819 г. получил высочайшее предписание отправиться в Сибирь в качестве с особым поручением «сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края и сделать оному начертание на бумаге» [5, с. 42]. Имелось в виду проведение полномасштабной ревизии состоянии дел в сфере управления Сибирью, а при необходимости и производства следствия по выявленным нарушениям; при этом Сперанский наделался чрезвычайными генерал-губернаторскими полномочиями (в литературе его нередко в этом период деятельности называют Сибирским генерал-губернатором, и он действительно состоял в этой должности, но де-факто это был командировка со столь необычными поручением и соответствующими полномочиями). В свою очередь, такое распоряжение Александр I сделал на основе мнения Комитета по делам Сибирского края, действовавшего под руководством А.А. Аракчеева, который, собственно, и направил Сперанскому ревизионные инструкции и другие документы, нужные для осуществления этого крупного государственного дела [6, с. 67].

Можно предположить, что в высших эшелонах власти Российской империи имелось немало сведений о разного рода нарушениях и прочих проблемах в Сибири, и было решено навести там порядок с точки зрения государственного управления этими территориями. В мае 1819 г. Сперанский прибыл в Иркутск, где сформировал команду из своих многочисленных помощников. Через несколько месяцев (в сентябре 1819 г.), столкнувшись с крупными и многочисленными нарушениями, он сообща князю А.Н. Голицыну о коррупции серди работавших тогда в Сибири чиновников, указывая, в частности, что личная власть чиновника-начальника «очень быстро перерождается в самовластие», и даже если чиновники имеют «чистоту своих намерений», они не могут «оградить себя от подозрений - в Сибири, где ещё нет публичного мнения, и где почти нет дворянства, эти подозрения становятся ещё сильнее. Огромные территории края усиливают их: так как предполагается, что до высших властей ничто не доходит, потому что и в самом деле не доходит многое» [7, Т.1., с. 257]. Командой Сперанского была проведена огромная работа, в частности, было возбуждено 73 уголовных дела, под следствием оказалось ни много ни мало 680 человек, из которых было 174 чиновника МВД (а это почти 90% всех чиновников, находившихся при своих должностях на территории Сибири) [7, Т. 2, с. 643].

Одновременно с зачисткой кадров шла работа по разработке соответствующих законодательных актов. К середине 1821 г. Сперанский, уже в статусе члена Государственного совета, представил отчет о выполнении поручения императора и свои предложения по улучшению дел, для обсуждения которых был учрежден специальный комитет (в него вошли А.А. Аракчеев, В.П. Кочубей, А.Н. Голицын, Д.А. Гурьев, Б.Б. Кампенгаузен, М.М. Сперанский). В результате Комитет одобрил представленные Сперанским соображения, которые легли в основу целого ряда законов. Прежний сибирский генерал-губернатор (И.Б. Пестель), а также иркутский губернатор (М.И. Трескин) и томский губернатор Д.В. Иличевский) был отстранены от занимаемых должностей, многие чиновники были привлечены к уголовной ответственности, на многих должностных лиц были наложены денежные взыскания в сумме почти три миллиона рублей [8].

И вот как раз важнейшей составляющей сибирской реформы было принятие целой серии крупномасштабных актов, определяющих статус Сибирских губерний и регулирующих специфику государственного управления по разным направлениям социальноэкономической жизни громадной сибирской территории. Эти акты были приняты в один день, 22 июля 1822 г., то есть, это было сделано целенаправленно с целью улучшить управление сибирскими землями в связи с накопившимися там проблемами как следствие активного их освоения в предшествовавшие годы, при этом красной нитью проходила идея о том, что Сибирь должна поставлять в казну значительно больше средств, чем это имело место.

В целом в рамках целенаправленной сибирской реформы были приняты десять довольно объемных законов. Указ, объясняющий необходимость принятия новых законов о Сибири, определявший концепцию преобразований в Сибири и реализацию соответствующих актов, назывался «О преобразовании Сибирских Губерний по новым учреждениям» [9]. Здесь указывается, что в январе 1822 г. были «изображены главные основания, на коих признали Мы нужным устроить порядок управления Сибирских губерний» [9]. И вот через полгода интенсивной работы был подготовлен пакет законов о совершенствовании государственного управления Сибирскими территориями; при этом нужно иметь в виду, что ряд законов были приняты ранее (например, Указ от 26 января 1822 г. «О разделении Сибирских губерний на Западное и Восточное управления»), но в июле 1822 г. они были трансформированы согласно единой концепции. Важнейшим в пакете сибирских законов являлось «Учреждение для управления Сибирских губерний» [10], представлявшее собой огромный, самый объемный, очевидно, закон в период правления Александра I.

В публично-организационном плане суть реформы отображена в первых пяти параграфах: «§ 1. Сибирь разделяется на Западную и Восточную. § 2. Западную составляют Губернии: Тобольская и Томская, и Область Омская. § 3. Восточную составляют Губернии: Иркутская и Енисейская, Область Якутская. К Иркутской Губернии принадлежат Приморские Управления: Охотское и Камчатское, и Троицко-Савское Пограничное управление. § 4. Губернии и Области делятся на Округи, а Округи на волости и инородные управы, по особенному в каждой округе расписанию. § 5. Управление Сибири имеет четыре степени: 1) Управление Главное, 2) Управление Губернское, 5) Управление Окружное, 4) Управление Волостное и Инородное» [10]. Сибирь, как видно, была разделена на два генерал-губернаторства: Западносибирское и Восточносибирское с административными центрами в Тобольске (с 1839 г. – Омск) и Иркутске. Вместе с тем Сибирские губернаторы не являлись единственной публичной властью на территории сибирских губерний – согласно Главе 1 «Учреждения для управления Сибирских губерний» Главное управление губернии составляли: 1) Генерал-Губернатор; 2) Совет. Будучи коллегиальным органом, Совет состоял из советников, назначаемых высочайшими указами, из этих советников «три определяются, яко производители дел, по представлению Генерал-Губернатора, и три по представлению от Министерства. В недостатке сих последних, вместо их, присутствуют в Совете главные чиновники той Губернии, где находится Главное Управление, и именно: Гражданский Губернатор, и Председатели Губернского Правления, Казенной Палаты и Губернского Суда» [10]. Главные управления Сибирских Губерний подчинялись Правительствующему Сенату.

Помимо управленческих структур, закон определял состав и предметы Губернского Суда, Окружного Суда, Земского Суда, Земской полиции. Самостоятельное отделение составляли нормы Городского управления, включая классификацию городов (многолюдные, средние, малолюдные), состав и предметы городской полиции, Хозяйственного Управления, Городового Суда. Подробно определялись правила назначения на должность в присутственных местах, формирования штатного расписания, порядок производства дел в канцеляриях, обязанности разных чинов, ответственность чиновников, и т.д. Некоторые современники Сперанского упрекали его в том, что в разработанных им проектах предусматривалось расширение государственного аппарата на разных уровнях управления; кроме того, введение коллегиальных начал (указанные выше Советы) неко- торым образом противоречили проведенной в начале XIX в. так называемой «министерской реформы», предполагавшей принцип единоначалия с системе государственного управления [11, с. 52].

Однако Сперанский полагал, что применительно к Сибири коллегиальность все же будет полезной, при этом он имел в виду, что все преобразования не могут быть осуществлены одномоментно: «Общая черта этих учреждений есть то, чтобы вводить новый порядок постепенно и по возможности, не разрушая старого. Все установления представляют в большей степени план к постепенному преобразованию сибирского управления, нежели внезапную его перемену» [7, Т. 2, с. 322] (о личных взглядах Сперанского на принципы управления государством вообще имеются соответствующие публикации, в том числе последних лет [12; 13; 14 и др.]) . Следует заметить, что рассмотренные выше управленческие структуры для всей России ранее уже регулировались екатерининскими «Учреждениями для управления губерний» 1775 г., и, казалось бы, здесь налицо дублирование, однако различие между европейскими и сибирскими губерниями было значительным, и закон 1775 г. был приемлем по многим позициям.

Помимо «Учреждения», в тот же день, 22 июля 1822 г., отдельными актами императором были утверждены предусмотренные «Учреждением» следующие масштабные законы: Устав об управлении инородцев, Устав об управлении Киргиз-Кайсаков, Устав о ссыльных, Устав об этапах, Устав о сухопутных сообщениях в Сибири, Устав о сибирских городовых казаках, Положение о земских повинностях, Положение о казенных хлебных магазинах, Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами. Эти законы, равно и другие аспекты сибирской реформы, достаточно подробно исследованы в литературе, и здесь они не рассматриваются. В целом же реформа систему государственного управления Сибирью является богатейшим опытом, который целесообразно учитывать и в настоящее время.