Система автоматического выпуска как новая модель таможенного контроля

На сегодняшний день таможенные службы стран ЕАЭС работают в непростых условиях: за исключением последних двух лет, внешнеторговый оборот непрерывно увеличивается, вводятся в строй новые пункты пропуска, объекты морского и железнодорожного сообщения, таможня получает новые функции и задачи, однако людские ресурсы непрерывно сокращаются. Возможности экстенсивного развития исчерпаны. Все больший объем работы требуется выполнять все меньшим количеством людей. Кроме того, изменились требования, предъявляемые к таможенной службе со стороны политического руководства и бизнес-сообщества — несмотря на потребность собирать более половины бюджета, ожидается, что это должно выполняться почти мягким, незаметным воздействием на субъектов таможенных отношений. При этом ответственность за обеспечение экономической безопасности никто с таможенной службы не снимает. В связи с этим процесс внедрения автоматического выпуска очень актуален на сегодняшний день.

Таможенная служба имеет в своем распоряжении современные информационные технологии, интересные наработки таможенных технологий, однако они достаточно разрознены, не соединены воедино, в реальности не задействован принцип выборочности таможенного контроля. Переводя таможню на информационные рельсы, по сути, были взяты «куски» существующих бумажных технологий и механически переведены в электронный вид. На начальном этапе, когда электронное декларирование не носило массового характера, такой подход не порождал больших проблем.

Сейчас же, когда практически 100-процентно осуществляется электронное декларирование, когда интенсивно переводятся на электронную основу другие таможенные процессы, дальнейшее внедрение информационных технологий без их комплексной увязки между собой только усложняет, утяжеляет процедуры. По-прежнему несовершенна система управления рисками, она до сих пор не обеспечивает точечные удары по нарушителям, захватывая «всех без разбору». Отмеченные обстоятельства заставляют сделать вывод: современные страны нуждаются в корректировке модели таможенного контроля. Новая модель таможенного контроля должна сочетать в себе экономию таможенных ресурсов, реальную выборочность любых форм таможенного контроля, электронные технологии и эффективную СУР, новый уровень контроля после выпуска товаров, а это потребует и структурных преобразований по всей вертикали таможенных органов.

Целью новой модели таможенного контроля должно стать радикальное ускорение и упрощение прохождения товаров через границу в отношении большинства участников ВЭД, при этом оставшаяся часть товаров должна подвергаться углубленному контролю (внутри второй группы товаров, в свою очередь, также нужна дифференциация глубины контроля — от самых начальных степеней до тотального), в результате эффективность таможенной деятельности в целом должна существенно вырасти. Для достижения этих целей необходимы как законодательные, так и организационные шаги. Многие возможности уже заложены в проекте Таможенного кодекса ЕАЭС, многое можно сделать и в рамках действующего законодательства.

Должна быть изменена основная задача таможенного контроля — не поиск нарушений и огрехов в каждой декларации, а создание механизмов, побуждающих участников ВЭД не нарушать закон. Таможенный контроль должен обеспечивать поддержание достаточного уровня угрозы выявления возможного нарушения, стимулируя тем самым самодисциплину участников внешнеэкономической деятельности. Необходимо освободить ресурсы для тщательного контроля отдельных деклараций вместо поверхностного контроля всех и вся. Система проверки деклараций должна строиться следующим образом. Все поступающие в информационную систему декларации пропускаются через СУР. Если риски не выявлены, декларация готовится к автоматическому выпуску. Однако для того чтобы участники ВЭД не «расслаблялись», поскольку при обозначенных выше критериях в 50% автоматически выпускаемых деклараций шансы «проскочить» без дополнительного контроля составляют 50 на 50, на декларации, подготовленные к автоматическому выпуску, налагается генератор случайных чисел, отбирающий около 1% деклараций на дополнительную углубленную или частичную проверку (степень проверки, а также формы контроля тоже определяются генератором).

По декларациям, не отобранным для автоматического выпуска, профили риска выдают меры по минимизации риска — степень и объем проверки декларации и товаров. При этом для группы деклараций с частичной проверкой мерой по минимизации рисков станет в основном проверка документов и сведений, иногда запрос дополнительных документов и сведений, в редких случаях — осмотри досмотр товаров с невысокой степенью и объемом. По итогам проверки формируются также и рекомендации для возможных мероприятий по таможенному контролю после выпуска товаров.

Для группы деклараций с углубленной проверкой меры по минимизации рисков предусматривают детальную и скрупулезную проверку всех граф декларации, всех прилагаемых документов, контрактов, анализ базы данных ценовой и иной информации, привлечение функциональных отделов, обязательный запрос дополнительных документов и сведений, представление необходимых документов на бумажных носителях в виде оригиналов и заверенных копий, сверка подписей и печатей, учет налоговой и таможенной истории декларанта и/или его таможенного представителя, их работников, взаимодействие с правоохранительным блоком таможни, а через него и с другими правоохранительными органами. Выпуск примерно трети деклараций из этой группы должен включать в себя обязательный досмотр, при этом степень и объем досмотра должны приближаться к максимальным. По итогам проверки декларации и товаров формируется информационная справка, которая анализируется подразделениями, осуществляющими контроль после выпуска, и при необходимости (не массово) назначается проверка после выпуска.В отношении небольшого количества товарных партий допускается проводить «передосмотры» иным составом досмотровой группы после того, как первичный досмотр был проведен, в том числе непосредственно после выпуска товаров, пока они еще не выданы с временного хранения. К этой группе деклараций допустимо более широкое применение «интуитивных» профилей риска. Для качественной проверки деклараций этой группы инспектору должно быть предоставлено достаточное время для внимательного изучения всех документов и обстоятельств — по крайней мере несколько часов, а может быть, и дней, но, естествен-но, в пределах сроков, установленных законом для выпуска товаров.За результаты проверки именно таких деклараций инспектор, его руководство, а также привлеченные функциональные отделы должны нести полноценную ответственность, в случае если ими контроль проведен недостаточно и приняты неправильные решения. Для деклараций из второй группы (частичная проверка при декларировании) в качестве меры по минимизации относительно широко применяется проверка после выпуска товаров, назначаемая системой управления рисками в процессе проверки декларации.В качестве меры по минимизации предусматривается и запрос документов на бумажных носителях в процессе проверки и выпуска товаров. Однако для этой меры должен быть установлен жесткий ограничитель — в среднем по стране не более 25% от общего количества деклараций с постепенным снижением на протяжении последующих лет.

Конкретные процентные значения (лимиты) при применении различных форм и методов таможенного контроля требуют дополнительного научно-экспертного обоснования и обсуждения. Однако уже сегодня можно сказать, что именно предложенное соотношение между категориями (группами)товаров, а также значения (лимиты) для генераторов случайных чисел и иных показателей СУР являются принципиальными, поэтому при существенном отклонении от озвученных значений вся модель таможенного контроля будет разбалансирована, и ничего нового не получится.

Предлагаемая модель таможенного контроля базируется на том, что достигнутый уровень информационных технологий заставляет переформатировать весь комплекс процессов совершения таможенных операций. К сожалению, при переходе на новую модель таможенного контроля придется учитывать осложняющий фактор — то, что большинство других министерств и ведомств, а также некоторые субъекты поставки товаров либо технически не готовы, либо не испытывают желания применять информационные технологии и/или организовывать информационный обмен. В результате часть передовых решений таможенных служб придется после электронной обработки временно завершать бумагой, которую необходимо представить в какое-либо ведомство или передать, например, перевозчику. Отсутствие полноценного межведомственного взаимодействия будет затруднять внедрение так называемого электронного контроля — автоматического сопоставления сведений, поступающих из различных источников. Однако обусловливать переход на новую модель таможенного контроля решением этих технических вопросов ошибочно, это застопорит нас на долгие годы.

Описанные изменения являются радикальными, но не уникальными — многие эффективные таможенные администрации мира действуют именно подобным образом. Отдельные элементы с разной степенью глубины и системности обсуждаются и частично внедряются в таможенных службах наших стран.

Еще раз необходимо подчеркнуть, что в описанной системе (модели) таможенного контроля перераспределяется ответственность за конечный результат эффективности таможенного контроля в целом. Сейчас ответственность спущена вниз — на конкретных выпускающих инспекторов и их начальников, при этом в любой декларации можно найти десятки недочетов и нарушений, бóльшая часть из которых принципиального значения для экономической безопасности не имеет, однако именно они в основном и являются причинами для наказаний и увольнений. В результате центральный аппарат и регионы увязают в проверке частных вопросов, а в целом система функционирует недостаточно эффективно. В современных условиях ответственность за эффективность таможенного контроля должна быть в Центре (центральный аппарат и подразделения управления рисками) и РТУ (для России) — именно от эффективности их аналитической работы и точности настройки СУР, быстроты реакции на меняющиеся условия будет зависеть итоговая эффективность таможенного контроля. Инспекторы и руководство таможенных постов основную ответственность должны нести за качество конкретных таможенных и контрольных операций в тех случаях, когда декларации подлежат полной или частичной проверке, и количество этих деклараций не может быть большим.

Таким образом, изменения созрели. Их правовое закрепление произойдет со вступлением в силу нового Таможенного кодекса ЕАЭС, однако уже сейчас большую часть элементов можно отрабатывать на практике, постепенно переводя систему таможенного контроля на новые рельсы. Решающее значение при этом имеют не столько правовые нормы, сколько последовательность организационных шагов и устойчивость идеологических установок.

Конечно, в одной статье невозможно полностью и всесторонне спрогнозировать развитие системы таможенного контроля во всей ее сложности и многообразии, многое осталось за рамками этого материала. Требуется дальнейшее обсуждение этих и других предложений. Профессиональная дискуссия на страницах таможенных журналов и интернет-изданий несомненно будет способствовать выработке идей и формированию современной идеологии таможенного контроля.