Система государственного надзора в области строительства

Одной из ключевых функций органов государственной власти в сфере строительства является осуществление государственного строительного надзора. Требования об осуществлении строительства в соответствии с разработанной проектной документацией и результатами инженерных изысканий устанавливаются Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 №2 190-ФЗ (далее – ГрК РФ)1 и являются обязательными для большинства объектов строительства.

В соответствии с п. 1 ст. 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, а также их реконструкции и капитальном ремонте, если проектная документация подлежит государственной экспертизе. Законодатель прямо устанавливает, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации.

Инженерные изыскания для подготовки проектной документации для строительства, реконструкции являются видом строительной деятельности, обеспечивающей комплексное изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для архитектурностроительного проектирования, составление прогнозов взаимодействия объектов капитального строительства с окружающей средой, обоснование их инженерной защиты и безопасных условий жизни населения (ст. 47 ГрК РФ).

Архитектурно-строительное проектирование заключается в подготовке проектной документации объектов капитального строительства и является неотъемлемым элементом процесса строительной деятельности. Проектная документация - это материалы в текстовой форме и материалы в графической форме: карты (схемы), определяющие архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта таких объектов и их частей (ст. 48 ГрК РФ).

Поскольку инженерные изыскания, как и архитектурно-строительное проектирование, в отличие от, собственно, строительства, являются, по большей части, процессами интеллектуальной деятельности, осуществление какого-либо надзора за ними со стороны государства представляется трудно выполнимым. По этой причине государство берет на себя обязанность проверки лишь конечных результатов данной деятельности, и то лишь в случае, если проектировщик (застройщик) намерен и готов воплотить свой проект в реальность. В то же время, если рассматривать государственный надзор за осуществлением строительства как единую целостную систему, очевидно, что процедура экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее РИИ) является его первоначальной стадией.2

Предметом государственной экспертизы выступает оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

В настоящее время действует Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 года № 145 (с изменениями на 15 июня 2017 года)3, которое устанавливает систему государственных органов и подведомственных им учреждений, уполномоченных на проведение государственной экспертизы, порядок организации и проведения экспертизы, требования, предъявляемые к государственным экспертам, регулирует вопросы оплаты экспертизы и другие отношения.

Следующим элементом системы государственного надзора в области строительства выступает процедура выдачи разрешения на строительство. Разрешение на строительство, как и большинство других отраслевых административных институтов, является результатом длительной эволюции государственного регулятивного инструментария, что обусловливает двойственность и неоднозначность его природы.

Так в соответствии с п. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство. Непосредственно же разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

В отличие от института государственной экспертизы проектной документации и РИИ, задачей которого является обеспечение соблюдения технических норм, разрешение на строительство призвано обеспечивать соблюдение требований градостроительной документации. Следовательно, в качестве охраняемого объекта, в данном случае выступает не надежность и безопасность процесса или конечного продукта строительной деятельности, а интересы развития территорий поселения.

Таким образом, в данном механизме надзора отражается специфика самого строительного производства, так как в результате него происходит не только создание новых материальных объектов, но и радикальное преобразование окружающей среды, включая участки земли, водоемы, и даже воздушное пространство. Этот фактор, в свою очередь, находит отражение в действующей системе органов управления, т.к. основной объем полномочий по выдаче разрешений, в отличие от иных контрольнонадзорных институтов, находится в руках органов именно местного самоуправления.

Особую роль в системе строительного надзора играет Государственный строительный надзор (далее - ГСН), единственный из рассматриваемых институтов, в названии которого содержится непосредственное указание на его контрольно-надзорную природу. Таким образом, ГСН, наряду с государственной экспертизой проектной документации, а также процедурами выдачи разрешений на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию, является важнейшим инструментом государственного регулятивного воздействия на конкретные строительнопроизводственные отношения в РФ.

От остальных инструментов ГСН отличается в первую очередь стадией строительного процесса, в ходе которой он осуществляется. Так ГСН подлежит непосредственная деятельность по строительству, реконструкции либо капитальному ремонту объектов капитального строительства, начиная с подготовки строительной площадки и заканчивая благоустройством 4 территории.

В соответствие с ч. 1 ст. 54 государственный строительный надзор осуществляется при:

• 1)    строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;

4 Люкшин А. М. Понятие и значение государственного строительного надзора // Актуальные проблемы экономики и права. 2011. №1 (17). С.205-208

• 2)    реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ.

Служба ГСН осуществляет две основные государственные функции:

• —    осуществление государственного строительного надзора за строительством, реконструкцией объектов капитального строительства;

• —    осуществление контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных жилых домов и (или) иных объектов недвижимости.

Согласно ч. 2 ст. 54 ГрК РФ предметом государственного надзора является проверка:

• 1)    соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;

• 2)    наличия разрешения на строительство;

• 3)    выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГрК РФ

При исполнении функции государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется:

• —    контроль за целевым использованием застройщиком денежных средств, уплачиваемых участниками долевого строительства по договору, для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

• —    контроль за деятельностью застройщиков, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;

• —    признание в соответствии с установленными уполномоченным органом критериями граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, пострадавшими и ведение реестра таких граждан.

Анализируя место ГСН в системе государственного надзора в области строительства, следует отметить его органическую взаимосвязь с институтом государственной экспертизы проектной документации и РИИ. По сути, эти два звена образуют определенную подсистему, в основе которой лежит единство задач, а именно, обеспечение надежности и безопасности объектов строительства. При этом если государственная экспертиза призвана решать эту задачу на стадии проектирования, то ГСН на стадии реализации проекта. На основании этого можно сделать вывод о целесообразности большей интеграции этих институтов, и прежде всего, организационной.

Таким образом, основной задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком и подрядчиком нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов и проектной документации. Особенно необходимым становится государственный строительный надзор в условиях, когда государство делегировало часть своих полномочий (лицензирование строительной деятельности) саморегулируемым организациям, которые теперь сами выдают строительным компаниям свидетельства о допуске к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства.