Система государственных закупок и ее роль в российской экономике

Дефицит товаров как повседневное явление в 90-х годах ХХ века предопределил необходимость перехода России к экономике рыночного типа. Соответственно коренного пересмотра требовала и система государственных закупок и государственного заказа. Рыночная среда диктовала потребность переключения с плановых, жестко регламентированных поставок продукции.

Государственным и муниципальным органам власти и учреждениям для эффективного функционирования в системе управления государством, успешного решения поставленных задач, необходимо удовлетворять потребности, как самих юридических лиц, так и потребности в масштабе всего государства в определенных товарах, услугах, работах. Этому и призвана способствовать система государственных закупок, которая предоставляет возможности для функционирования большой и сложной системы государственной деятельности.

Система государственных закупок привлекает к себе все больше внимания со стороны общественности, специалистов госаппарата и частного сектора. Но, стремясь совершенствовать систему государственных закупок, необходимо помнить и анализировать опыт прошлых лет. Говоря об истории правового регулирования государственного заказа, следует отметить, что многие ученые точкой отсчета, т.е. временем появления в нашей стране государственного заказа, считают XVII в., однако есть свидетельства того, что госзаказ существовал и ранее1. Возникнув в дореволюционной России, затем подвергнувшись глобальному реформированию в эпоху СССР и постсоветский период, институт госзакупок существенно изменился благодаря принятию Федерального закона № 44-ФЗ. Данный Закон открыл путь к формированию новых механизмов, направленных на повышение эффективности, открытости и антикоррупционности процесса закупок.

Предшественником Федерального закона № 44-ФЗ на пути создания контрактной системы был Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», заложивший основы и решивший вопросы создания единого правового пространства закупок и единого информационного пространства. Однако проблемным полем в период действия Федерального закона № 94-ФЗ оставались такие основополагающие аспекты закупок как их эффективность и устранение коррупционных рисков.

Пришедший на смену Федеральный закон № 44-ФЗ закрепил в своих положениях обеспечение свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе в сфере закупок. Открытость и прозрачность такой информации достигается за счет ее размещения в единой информационной системе.

В целом, сопоставляя нормы двух последних законов о контрактной системе, можно сделать вывод, что ФЗ № 94-ФЗ регулировал исключительно порядок размещения заказа, в то время как в Федеральном законе № 44-ФЗ установлена последовательность всех действий, связанных с госзакупками. Важным моментом работы Федерального закона № 44-ФЗ является применение электронных площадок.

При этом необходимо отметить, что практику применения норм Федерального закона № 44-ФЗ, за относительно небольшой срок его действия, характеризует ряд недостатков правового регулирования в сфере осуществления публичных закупок. Так, за более чем 5 лет действия Федерального закона № 44-ФЗ, в него вносились изменения 51 раза, т.е. правки вносятся практически каждый месяц. Последняя редакция закона датирована 23 апреля 2018 года. Помимо прочего, нормативно-правовая база не ограничивается Федеральным законом № 44-ФЗ, она содержит различные рекомендации, разъяснения, судебные решения, выходящие регулярно, отследить и справиться с которыми специалистам по закупкам становится все труднее (не говоря уже о других участниках закупочного цикла). Все это обуславливает потери средств бюджета.

Например, к числу указанных недоработок можно отнести реализацию принципа профессионализма заказчика. Так, к работникам контрактной службы, контрактным управляющим предъявляется требование о наличии высшего профессионального или дополнительного профессионального образования в сфере закупок. Одновременно с этим заказчиком в состав комиссии по осуществлению закупок включаются в большинстве своём лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок согласно закону. Однако фактически нередко с обязанностями работника контрактной службы (контрактного управляющего) приходится совмещать еще обязанности члена комиссии по осуществлению закупок. Говорить в этой ситуации о профессионализме вряд ли приходится, поскольку осуществление закупок - это лишь дополнительная нагрузка для таких лиц, которая не оплачивается и, как правило, выполняется в оставшееся от основной работы время2. Не способствует привлечению к работе квалифицированных специалистов и такая ситуация, при которой в среднем по России отмечается заработная плата специалиста в сфере государственных закупок обслуживающего потребности публичного субъекта контрактных отношений, составляющая тридцать тысяч рублей, в то время как минимальные штрафы обусловлены суммой от пятидесяти тысяч рублей3.

Подобного рода несоответствия и правовые недостатки имеются и в ряде других статей Федерального закона № 44-ФЗ. Это позволяет делать выводы о небезупречности его содержания на данном этапе. Очевидным представляется, что изменениями за период 2013-2018 годов рассматриваемый закон не ограничится. Совершенствование необходимо для обеспечения максимальной четкости и однозначности норм закона, для исключения разнообразных противоречий и расширения поля для развития нормальных конкурентных отношений на рынке. Интерес государства в таком совершенствовании обусловлен необходимостью рационализации использования бюджетных средств и предотвращения злоупотреблений при их расходовании.

В целом, значение контрактной системы государственных закупок проявляется в том, что с ее помощью регулируется полный цикл закупочной деятельности: от нормирования, планирования закупок, определения поставщика, заключения и исполнения контракта до контроля, мониторинга и аудита исполняемых контрактов4.

Определяющую роль государственных закупок и их влияние на национальную экономику можно наглядно рассмотреть на основе статистических данных. Так, в 2015 г. общая стоимость заключенных контрактов и договоров в сфере государственных закупок в Российской Федерации составила 5 436 млрд руб. - около 18,3% расходов консолидированного бюджета РФ, в 2016 г. 5 374 млрд руб. - 17,2% расходов консолидированного бюджета РФ, в 2017 г. 6 294 млрд руб - 19,4%. Наибольший удельный вес в распределении контрактов по уровням заказчиков имеет уровень субъектов РФ, что отображено на графике № 1.

Так за рассматриваемый период 2015, 2016, 2017 годов закупки на указанном уровне составили 43,66%, 44,12%, 47,15% соответственно. На федеральном

уровне закупки в 2015, 2016, 2017 годах составили 38,49%, 37,63 %, 33,46 %, на муниципальном в свою очередь 17,85%, 18,25%, 19,39%.

График № 1. Распределение контрактов по уровням заказчиков

На основании статистических данных, представленных на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок, была рассчитана полученная экономия бюджетных средств по итогам проведения закупок. Из Таблицы № 1 видим, что расчетное значение такой экономии в 2015, 2016, 2017 годах составило 1 002 794,89 млн. руб., 1 029 925,77  млн.

руб., 791 098,34 млн. руб. соответственно.

Таблица № 1 Расчетная экономия бюджетных средств, млн. руб.

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что механизм государственных закупок необходим, чтобы полноценно реализовывать программы по развитию и экономическому росту государства. Характерной чертой таких закупок является их проведение в соответствии с заранее объявленными конкурсными условиями, которыми предусматривается необходимость выполнения определенной совокупности условий при соблюдении принципов добросовестной конкуренции участниками конкурентной процедуры с целью обеспечить эффективность и максимальную экономию средств бюджета заказчиком.

Государственными закупками на уровне макроэкономики обеспечивается осуществление государством своих функций, оказание существенного влияния на совокупность экономических общественных отношений, а равно и создание благоприятных условий, в которых возможно полноценное развитие и функционирование национальной экономики в качестве механизма реализации общественных потребностей.

Таким образом, государство находится в непрерывном поиске новых форм в предоставлении товаров, работ, услуг, соответственно экономическим преобразованиям страны. Система государственного заказа реализовывается при помощи механизма государственных закупок, при этом последними оказывается предопределяющее воздействие в части выполнения всей совокупности важнейших государственных функций, удовлетворения потребностей общества, реализации различного рода приоритетных национальных государственных проектов. Государственные закупки выступают в качестве инструмента по регулированию социальноэкономических процессов, роль которых переоценить в условиях нахождения в достаточно нестабильной экономической ситуации невозможно.