Система местных органов управления сельским хозяйством Белорусской ССР: централизация - децентрализация (1965-1991 гг.)

С оветское сельское хозяйство как традиционно слабое звено социалистической модели экономического развития в своей истории подвергалось постоянным реорганизациям в рамках парадигмы «централизация – децентрализация» либо (чаще всего) на основе простой инверсии, либо (реже) – медиации.

В современной историографии основная роль в формировании новой концепции аграрной истории в целом и в исследовании советской аграрной политики 1960–1980-х гг. в частности принадлежит российским авторам. В центре внимания – варианты и пределы реформирования советского сельского хозяйства, материальное стимулирование труда в сельском хозяйстве, Продовольственная программа и ее результаты и т.п. Управленческим реорганизациям уделяется гораздо меньше внимания, а их изучение носит преимущественно фрагментарный характер [Милосердов 2002; Наухацкий 2003; Рогалина 2010; Шмелев 2000].

В белорусской историографии ситуация аналогична российской за исключением в целом малого интереса белорусских исследователей к указанной проблеме [Сакович 2008; Смяховіч 2017].

Цель представленной статьи – рассмотреть процесс трансформации системы местных (областных и районных) органов государственного управления сельским хозяйством Белорусской СССР в дуальной оппозиции «централизация – децентрализация», проанализировать попытки ее инверсии и медиации в советских управленческих практиках, а также позицию белорусской партийно-хозяйственной номенклатуры к проводившимся в 1965–1991 гг. управленческим реорганизациям в аграрном секторе экономики.

Последние проявления многочисленных управленческих реорганизаций «великого десятилетия» Н.С. Хрущева в сельском хозяйстве были ликвидированы в 1969 г. реорганизацией производственных колхозно-совхозных управлений (функционировавших независимо от районных Советов) в управления сельского хозяйства как структурные единицы райисполкомов, подчинявшихся областным управлениям сельского хозяйства и Министерствам сельского хозяйства БССР и СССР. В результате был окончательно восстановлен нормативный вариант централизованной системы управления сельским хозяйством, действовавший до начала 1980-х гг.

В начале 1980-х гг. обострились проблемы обеспечения народного хозяйства и населения продукцией сельского хозяйства. В высшем партийно-советском руководстве созрело понимание необходимости разработки комплекса срочных мер, призванных в короткие сроки решить эти вопросы. Как результат, в 1982 г. появилась Продовольственная программа СССР на период до 1990 г. и ее белорусский аналог.

Выполнение масштабных социально-экономических задач развития советского общества традиционно сопровождалось разнообразными управленческими реорганизациями. Реализация заявленной в Продовольственной программе главной цели – «обеспечить в возможно сжатые сроки устойчивое снабжение населения всеми видами продовольствия, существенно улучшить структуру питания советских людей»1 – также связывалась с необходимостью перестройки системы органов управления сельским хозяйством, основные характеристики которой содержались в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 24 мая 1982 г. «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса»2.

Существовавшая система управления сельским хозяйством признавалась «излишне громоздкой и разобщенной», отмечалось, что многие предприятия и организации были «слабо связаны организационно и экономически с колхозами и совхозами», на состоянии сельского хозяйства отрицательно сказывалась ведомственная разобщенность. С целью минимизации этих управленческих пороков было решено «осуществить в центре и на местах систему мер по дальнейшему улучшению управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса».

Для этого в каждом сельском районе создавалось районное агропромышленное объединение (РАПО) в составе колхозов, совхозов, других предприятий сельского хозяйства, а также предприятий и организаций, их обслуживавших и связанных с сельскохозяйственным производством и переработкой продукции. Районный Совет народных депутатов формировал высший орган РАПО – Совет объединения в составе начальника районного управления сельского хозяйства (председатель Совета объединения), председателей колхозов и директоров совхозов, а также руководителей предприятий и организаций других отраслей агропромышленного комплекса. Председатель Совета объединения одновременно являлся первым заместителем председателя райисполкома, а рабочим аппаратом Совета – аппарат районного управления сельского хозяйства.

В областях образовывались областные агропромышленные объединения (ОАПО), формировавшиеся областными Советами народных депутатов по аналогичной схеме (Совет объединения – председатель/начальник областного управления сельского хозяйства – рабочий аппарат областного управления сельского хозяйства как аппарат Совета объединения). Далее – по восходящей: в союзной республике – Комиссия Совета Министров по вопросам агропромышленного комплекса, в масштабах СССР – Комиссия Президиума Совета Министров СССР по вопросам агропромышленного комплекса.

26 ноября 1982 г. Совет Министров СССР утвердил два типовых положения: о районном агропромышленном объединении и об областном, краевом, республиканском (АССР) агропромышленном объединении1. Их главной задачей стало обеспечение «пропорционального и сбалансированного развития всех отраслей агропромышленного комплекса». РАПО и ОАПО не имели административно-распорядительных функций, а среди действенных средств их реального влияния следует отметить прежде всего право распределять лимиты капитальных вложений, бюджетных ассигнований и кредитов, а также материально-технических ресурсов.

В БССР в состав 117 РАПО входили управления сельского хозяйства райисполкомов, колхозы и совхозы, предприятия и организации Белсельхозхимии, Сельхозтехники, строительные организации Министерства сельского строительства и Белмежколхозстроя, районные межхозяйственные производственно-эксплуатационные объединения по энергетике и электрификации сельского хозяйства, мясокомбинаты, молочные, плодово-огороднические предприятия, льнозаводы, лесхозы и другие организации, непосредственно обслуживавшие сельское хозяйство. В состав 6 областных ОАПО вошли РАПО, облуправления сельского хозяйства, различные областные объединения, предприятия, организации и учреждения, обслуживавшие сельское хозяйство [Хусаинов 1985: 54-55, 62-63].

По сути новые образования были своеобразными «филиалами» областных и районных управлений сельского хозяйства с более широким полем деятельности, включавшим связанные с обеспечением сельскохозяйственного производства смежные организации. Как показала практика, рычаги воздействия РАПО и ОАПО (а соответственно, руководства областных и районных управлений сельского хозяйства) на смежников оказались недостаточными для осуществления координации деятельности входивших в АПК субъектов хозяйствования в условиях сохранения их хозяйственной самостоятельности, прав юридического лица и ведомственной принадлежности [Милосердов 1990: 110]. Агропром так и не стал единым центром управления сельскохозяйственным производством в регионах, что в условиях сохранения планово-директивной централизованной экономики фактически делало эту структуру малоэффективной.

Уже по итогам первых лет функционирования новой управленческой системы в БССР с мест стали поступать многочисленные предложения о создании единого органа управления сельским хозяйством регионов путем передачи агропромам функций управлений сельским хозяйством и Советов колхозов2.

Необходимость централизации управления сельским хозяйством становилась понятной и союзному партийно-советскому руководству. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 14 ноября 1985 г. для преодоления ведомственной разобщенности, обеспечения планирования, финансирования и управления сельским хозяйством как единым целым создавались Государственные агропромышленные комитеты СССР и союзных республик1.

Соответственно в БССР в 1982 г. учреждается Госагропромкомитет БССР. Областные и районные управления сельского хозяйства ликвидировались, едиными органами территориального управления хозяйствами, организациями и предприятиями, входящими в АПК, становились областные агропромышленные комитеты (ОАПК) и РАПО2.

18 марта 1986 г. Совет Министров СССР утвердил Типовое положение о РАПО3. РАПО теперь уже являлось первичным звеном в системе управления АПК со своим рабочим аппаратом, осуществлявшим непосредственное руководство подчиненными ему предприятиями и организациями, а также координацию деятельности других предприятий и организаций, входящих в состав агропромышленного комплекса района. Руководящие органы «нового» РАПО формировались по прежней схеме: Совет объединения – председатель Совета, он же – председатель РАПО, он же – первый заместитель председателя райисполкома. Их задачи мало чем отличались от задач прежних РАПО. Важнее было расширение состава предприятий и организаций, непосредственно подчиненных РАПО, и наделение его реальными (в отличие от предыдущих) административно-распорядительными функциями ликвидированных районных управлений сельского хозяйства.

Однако достаточно быстро эта сверхцентрализованная система управления вступила в явные противоречия с начавшейся в 1987 г. экономической реформой, направленной на расширение самостоятельности субъектов хозяйствования. Все чаще стали звучать утверждения, что существовавшая структура управления сельским хозяйством тормозит внедрение экономических методов хозяйствования и процессы демократизации на селе. На мартовском (1989 г.) Пленуме ЦК КПСС эта позиция четко прозвучала в выступлении М.С. Горбачева. Основной посыл – «никто не должен вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность колхозов и совхозов». Пленум признал целесообразным вместо существовавших РАПО и ОАПК в районах и областях иметь избранные трудовыми коллективами советы, союзы, ассоциации и объединения, призванные на кооперативных началах обеспечивать обслуживание производства4.

Постановлением Правительства СССР от 5 апреля 1989 г. «О коренной перестройке экономических отношений и управления в агропромышленном ком- плексе страны»1 колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным предприятиям и организациям предоставлялась вся полнота самостоятельности в планировании и осуществлении производственной и финансовой деятельности. Таким образом, со всей очевидностью отпадала необходимость в функционировании государственных органов управления АПК. Предлагалось реорганизовать РАПО в хозрасчетные формирования, широко распространять новые организационные формы агропромышленной интеграции и кооперирования – агропромышленные объединения, агрокомбинаты, агрофирмы и другие формирования, создававшиеся на добровольной основе. Вместо существовавших ОАПК планировалось формирование выборных органов хозяйственного самоуправления – советов (союзов, ассоциаций) агропромышленных формирований области.

Партийно-советское руководство БССР с опасением отнеслось к такой радикальной управленческой реорганизации, однако открыто выступить против союзной инициативы не решилось. Уже к 7 апреля 1989 г. Госагропром БССР подготовил предварительный вариант предложений2, предполагавший не полную ликвидацию РАПО и ОАПК, а их реорганизацию с передачей части функций непосредственно районным и областным исполкомам. Проект предусматривал сохранение под иными наименованиями РАПО (АПО района) и ОАПК (АПО области) во главе с заместителями председателей районных и областных исполкомов, разветвленной структурой их рабочих аппаратов. Однако эти новые образования лишались административно-распорядительных функций и призваны были осуществлять лишь координацию деятельности предприятий и организаций АПК.

Обсуждение апрельского постановления Совета Министров СССР и проекта Госагропрома БССР состоялось 6 мая 1989 г. на первом заседании Комиссии ЦК КПБ по аграрным вопросам3. Практически все участники решительно выступили за сохранение без изменений уже существовавшей управленческой системы: «ничего менять не надо», «ликвидация агропрома – это очень опасно», «необходимо сохранить существующие органы управления». Как результат – решение «доработать проекты документов с учетом высказанных замечаний и предложений».

Подготовка итогового документа затянулась до осени 1989 г., и только 15 сентября 1989 г. правительство БССР приняло постановление «О реализации постановления Совета Министров СССР “О коренной перестройке экономических отношений и управления в агропромышленном комплексе страны”»4. Белорусский вариант оказался менее радикальным, чем того требовали союзные инстанции. Не вступая в прямые противоречия с заявленными центром принципами управленческой реорганизации, на деле в БССР сохранили существовавшую с 1985 г. систему управления агропромышленным комплексом. РАПО и ОАПК с рабочими аппаратами остались в структуре исполкомов, их по-прежнему возглавляли первые заместители председателей районных и областных исполкомов5. Прежние пассажи об отсутствии у этих органов адми- нистративно-распорядительных функций в постановлении Совета Министров БССР уже отсутствовали.

В руководстве КПБ открытое несогласие с проводимой М.С. Горбачевым и его сторонниками экономической политикой прозвучало лишь после ее критики на XXVIII съезде КПСС (июль 1990 г.) секретарем ЦК КПСС и председателем Комиссии ЦК КПСС по вопросам аграрной политики Е.К. Лигачевым, заявившим, что «программа, разработанная мартовским пленумом ЦК, сразу же не была подкреплена экономическими мерами, дополнительными материально-техническими ресурсами и научным обеспечением»1.

В таком же стиле и в резолюции XXXI съезда КПБ (ноябрь–декабрь 1990 г.) «О политике Компартии Белоруссии по аграрному вопросу» давалась оценка радикальным экономическим реформам, в т.ч. и в области сельского хозяйства. Однако открытого недовольства сами основные направления и средства реализации новой аграрной политики не вызвали. Критике подвергалась лишь конкретная практика их осуществления: плохое материально-техническое обеспечение АПК, неэквивалентный обмен сельскохозяйственной продукции на промышленные товары, ограничение хозяйственной самостоятельности колхозов и совхозов и т.п. А вот вопросы организации системы управления АПК практически не затрагивались, лишь повторялся общий посыл о «недостаточно продуманных и непоследовательных действиях и ошибках в проведении экономической реформы и управлении хозяйством» и о необходимости «обеспечения регулирующей роли государства в формировании процессов становления рыночных отношений»2.

Летом 1990 г. Госагропром БССР был переименован в Госкомитет БССР по сельскому хозяйству и продовольствию, преобразованный в феврале 1991 г. в Министерство сельского хозяйства и продовольствия БССР3. После того весной 1991 г. вместо ОАПК и РАПО появились комитеты (в облисполкомах) и управления (в райисполкомах) по сельскому хозяйству и продовольствию.

Таким образом, в системе организации управления сельским хозяйством на уровне районов и областей в 1960-х – середине 1980-х гг. в дуальной оппозиции «централизация – децентрализация» прослеживается доминирование принципа централизации, что в конкретных условиях господства планово-директивной экономики было явлением вполне логичным. Тем не менее и в советских управленческих практиках периодически предпринимались попытки децентрализаторских отступлений, нередко приносивших видимый тактический успех. Инициаторам и разработчикам управленческих реорганизаций требовалось определить не только наиболее оптимальные для разных исторических периодов и разных административных уровней формы и границы (идеолого-политические и экономические) централизации, но и возможное их сочетание с элементами децентрализации.

Созданные в 1982 г. областные и районные агропромы были попыткой «мягкой централизации», медиационного выхода из оппозиции «централизация – децентрализация». Однако в таком виде управленческая система оказалась не в состоянии обеспечить желаемый комплексный подход и преодолеть ведомственный приоритет в функционировании субъектов хозяйствования на селе. Выход был найден простой инверсией – возврат к полюсу «централизация».

На уровне областей и районов произошла концентрация в одном «супероргане» рычагов управления всеми субъектами хозяйствования, связанными с производством, переработкой и хранением сельскохозяйственной продукции.

Принципы, цели и задачи, конкретные направления перестроечной экономической политики с ее полной экономической свободой субъектов хозяйствования фактически предопределяли разворот уже к полюсу «децентрализация». После 1987 г. сохранить существовавшие модели управления АПК было возможно либо прямым отказом от перестроечной идеологии, либо имплицитным саботажем ее практической реализации. Высшее партийно-советское руководство БССР выбрало второй вариант, фактически сохранив существовавшую с 1985 г. систему управления АПК, дополненную созданием агрофирм и агрохолдингов.