Система учета и анализ показателей государственной долговой книги субъектов РФ

Государственный долг играет важную и многогранную роль в макроэкономической системе любой страны. Это связано с тем, что взаимосвязь между формированием, погашением и погашением государственного долга оказывает существенное влияние на развитие государственных финансов, денежное обращение, инвестиционный климат, структуру потребления и международное сотрудничество между странами.

Государственный долг возникает из-за проводимой государством политики, не обеспечивающей платежный баланс правительства.

С материальной точки зрения государственный долг — это общий долг страны по отношению к непогашенному долгу и невыплаченным процентам.

Особенность долговых отношений, в процессе привлечения дополнительных финансовых ресурсов граждан и организаций государство в соответствии с принципами добровольного, экстренного, возвратного и возвратного возмещения дефицита бюджета состоит в том, что страны в этих отношениях всегда выступают заемщиками (должниками) и/или поручителями.

Необходимо выявить проблемы, которые не могут быть решены только за счет рационального управления долгом. Оно не заменит осмотрительной макроэкономической и налогово -бюджетной политики, которой недостаточно, чтобы оградить страну от экономических и финансовых потрясений. Необходимо подчеркнуть необходимость прочной основы макроэкономической политики, характеризующейся надлежащим режимом обменного курса. Денежно-кредитная политика должна основываться на достижении стабильности цен; экономически приемлемые уровни государственного долга; хорошие внешние условия; и хорошо регулируемая финансовая система. Эта основа является важным фактором, убеждающим участников финансового рынка в том, что они могут инвестировать в государственные ценные бумаги с минимальной неопределенностью.

Таким образом, наличие таких базовых данных является важной предпосылкой для создания структуры долга, которая отражает предпочтение правительства в отношении идеального баланса риска и затрат и в целом помогает стране свести к минимуму свою уязвимость перед экономическими и финансовыми потрясениями.

Предметом данной статьи является система управления государственным долгом Российской Федерации. Для этого используются нормативные правовые документы Российской Федерации, документы МБРР, ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, результаты контрольных мероприятий Счетной палаты и другие материалы по теме.

Согласно действующему законодательству (статья 97 Закона о бюджете Российской Федерации) под государственным долгом Российской Федерации понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами. Международное право, в том числе государственные гарантии, предоставляемые Российской Федерацией. Государственный долг Российской Федерации полностью и безоговорочно обеспечивается всем федеральным имуществом, составляющим государственную казну. Федеральный орган государственной власти использует все полномочия для получения доходов из федерального бюджета на погашение долгов Российской Федерации и погашение государственных долгов Российской Федерации.

Управление государственным долгом в широком смысле относится к одному из направлений формирования экономической политики страны, связанной с ее деятельностью в качестве заемщика. Управление государственным долгом - это:

• -    разработка политики в отношении государственного долга.

• -    установление лимитов государственного долга (в том числе определение размера дефицита бюджета и, следовательно, суммы кредитов, необходимых для его финансирования);

• -    определить основные направления и цели, влияющие на микро- и макроэкономические показатели;

• -    определение    целесообразности    и целесообразности

финансирования национальных программ, наносящих ущерб государственному долгу.

Управление государственным долгом в узком смысле относится к ряду мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственного долга, погашением, погашением и рефинансированием государственного долга и регулированием рынков государственных ценных бумаг.

Реализация мер по управлению государственным долгом требует системного национального подхода, что определяет многоуровневый характер существующего обслуживания долга.

В процессе управления государственным долгом можно выделить различные функциональные элементы:

• -    прямое управление, включая, в том числе, определение процедур выпуска государственного долга и условий размещения;

• -    оказание услуг путем осуществления кредитных договоров, выплаты процентного дохода, рефинансирования и погашения;

• -    контролирование ситуации с государственным долгом.

Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязанный фискальный, финансовый, учетный, организационный и иной процесс, предназначенный для эффективного регулирования размера, стоимости и структуры государственного долга.

Правительство Российской Федерации отметило общую формулировку основных задач управления государственным долгом в проекте «Концепция Единой системы управления государственным долгом в Российской Федерации»[1]:

• -    поддержание уровня государственного долга на безопасном с финансовой точки зрения уровне.

• -    снизить стоимость обслуживания государственного долга Российской Федерации;

• -    обеспечение полного выполнения государственных обязательств.

Система управления государственным долгом Российской Федерации включает следующие основные направления деятельности [2]:

• -    разработка кредитной программы для Российской Федерации на следующий год, которая является отражением экономической политики страны в отношении существующих государственных долговых обязательств.

• -    процесс утверждения основных параметров управления государственным долгом в Российской Федерации на следующий год.

• -    реализовать утвержденный план управления государственным долгом в течение планового года.

Ключевые задачи, необходимые для достижения целей управления государственным долгом:

• -    своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

• -    проверить действительность и целевое использование обычно привлекаемых средств, и тип используемых финансовых инструментов;

• -    мониторинг соблюдения лимитов и структур государственного долга;

• -    контроль за исполнением долга Правительства Российской Федерации в предыдущие годы;

• -    контролировать выпуск ценных бумаг и их размещение с учетом необходимых денежных и депозитных предложений;

• -    рассмотрение проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, а также контроль за изменениями в структуре и объеме государственного долга.

• -    рассмотрение проектов законов и иных нормативных законодательных актов органов государственной власти, затрагивающих вопросы формирования, обслуживания и погашения государственного долга.

Основная цель управления долгом — найти баланс между минимизацией фискального риска и минимизацией затрат на обслуживание долга.

Проанализируем государственную долговую книгу субъектов РФ за ряд лет.

По данным Министерства финансов РФ, в 2014–2016 долги регионов ежегодно росли, а в 2017 году было зафиксировано снижение лишь на 1,6 %. Наибольший вклад в снижение суммарного объема государственного долга внесла Москва (-27,5 млрд рублей) и Челябинская область (-12,9 млрд рублей), а также еще четыре региона, чей госдолг сократился на 5-8 млрд рублей. Но их усилия были частично нивелированы ростом госдолга Санкт-Петербурга (+21,1 млрд рублей) и Республики Мордовия (+9,8 млрд рублей). За 2018 год суммарный объем госдолга регионов еще снизился на 4,7 % и составил на 01.01.2019 г. 2,206 трлн рублей[1].

Анализ уровня долговой нагрузки регионов РФ за последние два года показывает очень большой разброс показателей. Если в 2017 году у города Севастополь и Сахалинской области долговая нагрузка составила 0 %, у Владимирской области, замыкающей первую десятку регионов, - 10,8 %, то у республики Мордовии долговая нагрузка составила 225,7 %, в Хакасии 136,4 %, Костромской области 135 %. 100-процентный рубеж долга в 2017 году перешагнули 7 регионов России.

В 2018 году долговая нагрузка по- прежнему отсутствовала в Севастополе и Сахалинской области, а первую десятку регионов закрыл

Ямало-Ненецкий автономный округ с долговой нагрузкой 8,7 %. Владимирская область откатилась на 13 позицию, тем не менее, завершив 2018 год с долговой нагрузкой 9,2 %, что меньше, чем было в 2017 году. На начало 2019 года всего два субъекта РФ имели долговую нагрузку более 100 %, это Костромская область с показателем 115,2 % и Республика Мордовия с показателем 236,9 %.

Для органов власти субъектов Российской Федерации на протяжении ряда лет остро стоит вопрос обеспечения сбалансированности региональных бюджетов, поиска финансовых ресурсов на реализацию инвестиционных проектов и социальных программ, что предопределяет активизацию заемно-долговой деятельности. В этой связи важным условием обеспечения долговой устойчивости публично-правовых образований, сохранения экономической стабильности на их территории является продуманная и взвешенная долговая политика, проводимая на региональном уровне.

По состоянию на 1 апреля 2021 г. размер государственного долга субъектов Российской Федерации составил 2 437,595 млрд рублей [1] и увеличился в сравнении с соответствующим показателем на 1 января 2008 г. (458,7 млрд рублей) в 5,3 раза. Наращивание регионами долговых обязательств обусловлено тем, что на фоне кризисных явлений в экономике и, как следствие, снижения собственных доходов и опережающего роста расходов органы власти территорий вынуждены были привлекать заемные ресурсы для финансирования дефицита бюджетов и обеспечения исполнения расходных обязательств, в том числе связанных с реализацией указов Президента России[2].

Однако на протяжении 2019 и 2020 гг. в результате реализации как на федеральном, так и на региональном уровне власти и управления ряда мер, направленных на обеспечение сбалансированности бюджетов, сокращение объема государственного долга и расходов на его обслуживание (мобилизация доходных источников, сокращение бюджетных расходов, замещение коммерческих кредитов бюджетными и др.), наметилась тенденция к снижению размера государственных долговых обязательств субъектов Российской Федерации. По состоянию на 1 апреля 2021 г. величина регионального госдолга по отношению к показателю на 1 марта 2021 г. 2 473,379 млрд рублей) снизилась на 1,5%, а в сравнении со значением на 1 января 2021 г. (2 496,045 млрд рублей) - на 2,3%.

В то же время необходимо отметить, что, несмотря на положительную динамику, долговая проблема субнациональных образований по состоянию на 1 апреля 2021 г. по-прежнему остается достаточно острой: величина государственного долга трех регионов (Свердловская область, Краснодарский край, Красноярский край) превысила годовой объем собственных доходов, у 11 субнациональных образований отношение госдолга к полученным доходам без учета безвозмездных поступлений составило от 85 до 100% и у 27 регионов - от 50 до 85%. Самая сложная ситуация сложилась у Краснодарского края, где отношение долговых обязательств к собственным доходам превысило 267% [2].

В 2018 г. впервые в российской практике в связи со значительным объемом накопленных долгов в отношении двух регионов (Костромской области и Республики Хакасия) был введен механизм казначейского сопровождения, т. е. расходовать бюджетные средства они могли лишь под контролем Федерального казначейства [3].

Высокий уровень долговой нагрузки, который, как отмечено выше, сложился у половины субъектов Российской Федерации, существенно повышает риск неисполнения предусмотренных бюджетом расходных обязательств. В этой связи особую актуальность приобретает анализ финансово-бюджетной и долговой политики, проводимой на региональном уровне, а также проведение объективной оценки долговой устойчивости субнационального образования.