Система управления государственными финансами как основа устойчивого развития российской экономики

Система государственных финансов играет решающую роль в распределении и перераспределении дохода, полученного в стране, от её эффективности зависит достаточность средств для развития государства и выполнения его функций. В настоящее время сформирована система целей стратегического развития России до 2030 года с перспективой до 2036 года, которая отражена в Едином плане по достижению национальных целей развития Российской Федерации до 2030 года и на перспективу до 2036 года. Зафиксировано семь национальных целей: сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи; реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности; комфортная и безопасная среда

ГРНТИ 06.73.15

EDN MNQYTC

Марина Викторовна Чараева - доктор экономических наук, доцент, профессор факультета управления, и.о. заведующего кафедрой теории и технологий в менеджменте Южного федерального университета (Ростов-на-Дону). ORCID 0000-0002-6482-8777

Анна Александровна Бакулина - доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (Москва). ORCID 0000-0001-8016-3093

для жизни; экологическое благополучие; устойчивая и динамичная экономика; технологическое лидерство; цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы. От эффективного достижения указанных целей будет зависеть не только стратегическое будущее России, но и возможности устойчивого развития на ближайшую перспективу. Основой для реализации целей традиционно выступает финансовое обеспечение, которое на государственном уровне складывается исходя из проводимой денежно-кредитной, налоговой, бюджетной политики, а также определения направлений распределения денежных средств.

Кроме того, Генеральной Ассамблеей ООН в 2015 году сформулированы и закреплены 17 целей устойчивого развития (ЦУР) в резолюции «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», которые необходимо учитывать при трансформации системы государственного управления. В этой связи важна приоритезация направлений, выделение отраслей экономики, обеспечивающих приток капитала, формирующий первоначальные доходы на уровне предприятий, а в последующем их переток в виде налоговых отчислений в бюджеты различных уровней, что позволяет создать материальную основу для реализации стратегии устойчивого развития государства и укрепление его позиций в глобальном пространстве. Необходимо понимать механизмы управления государственными финансами, которые создадут методическую основу для эффективного распределения средств и формирования финансовой базы, обеспечивающей возможности устойчивого развития.

Методы исследования

Для проведения исследования использовались такие общенаучные методы как: синтез и анализ, выявление причинно-следственных связей, традиционные методы научного познания – научной абстракции, индукции и дедукции, обобщения, диалектического развития. Использование теории систем позволило снять ряд вопросов по выявлению базиса трансформации государственного управления в условиях необходимости достижения национальных целей и устойчивого развития российской экономики.

Результаты

Современная система государственных финансов подчинена основным законам управления, которые базируются на таких догмах как объектно-субъектное моделирование, властные полномочия, комплекс регулирующих правительственных действий, пространственная идентичность, выделение особенностей финансовой системы как подсистемы государственного управления. Управленческая парадигма раскрывается через призму ключевых принципов, подходов, инструментов, которые могут быть применены для разработки и реализации национальных проектов. Поэтому актуализируется необходимость систематизации элементов, создающих основу для устойчивого развития экономики и направлений распределения средств в системе государственных финансов. Система государственных финансов характеризуется централизацией управления банковским сектором, волатильностью в налоговом, бюджетном регулировании, значительной ролью государства в экономике, которая заключается в распределении и перераспределении средств между различными уровнями государства и отраслями экономики.

От эффективности управления реализацией распределительной функции зависит формирование фондов денежных средств и выполнение функций и задач государства, а, значит, управляющее воздействие является предопределяющим. Традиционно управление связано с воздействием управляющей системы на управляемую для обеспечения требуемых результатов через целеполагание с использованием определённых механизмов и рычагов. Более узкая, специфическая трактовка термина «управление» прослеживается в работах Л. фон Берталанфи [1] и А. Рапопорта [2] с ракурса общей теории систем, где «система – это комплекс элементов, находящихся во взаимодействии и представляющих собой целостность. Системный подход – это совокупность методов и средств, позволяющих исследовать объект в целом, рассматривая его как систему со сложными взаимосвязями».

Понятие «менеджмент» пересматривается в трудах Э. Дейла [3] и определяется как теория и практика управления предприятием, путём принятия на себя власти, распределения обязанностей, установления контроля за совершаемыми действиями. Х. Кунтц [4] трактует «менеджмент как искусство добиваться успеха с помощью людей входящих в формально организованные группы». Р.А. Джонсон [5] определяет «управление как систему знаний и способы взаимодействия руководителей с подчиненными». Указанные терминологические трактовки целесообразно использовать для широкого понима- ния понятия «управление» с целью систематизации знаний и формирования необходимой методологической основы представления элементного состава системы управления государственными финансами как основы устойчивого развития экономики страны.

Говоря об управлении с позиции государства, необходимо отметить, что соответствующее определение закреплено в статье 3 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»: «Государственное управление – деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации». Таким образом, синтез различных точек зрения позволяет прийти к выводу, что система управления характеризуется наличием объекта, субъекта, формы, методов, принципов, средств управления, определяемых заложенными целями и приводящим к определённым запланированным результатам. Система государственного управления исходит из функций государства и организуется/трансформируется исходя из стратегических целей и задач [6]. Учитывая, что в настоящее время определены целевые установки на ближайшие 10 лет, то и система государственного управления должна выстраиваться соответствующим образом.

С точки зрения пространственно-функционального представления, система государственного управления опирается на элементы (власть, управление, территории, экономическая система) [7] и преломляется по отношению к пространственному развитию, выполняя основополагающие функции. Между тем, достижение цели устойчивого развития экономики требует трансформации системы государственного управления в сочетании с принципиальными устоями функционирования государственных финансов как основы финансового обеспечения реализации целевых установок [8]. В этой связи представляется целесообразным сосредоточиться на использовании субъектно-объектного подхода при выстраивании системы государственного управления. Безусловно, в данном случае главную роль играет субъект управления устойчивым развитием экономики. Институционально трансформация функций субъекта будет проявляться в изменении задач, возложенных на различные министерства и ведомства, важно исключить их дублирование, неясность достижения конечных целей, выраженных экономическими показателями, необъективность оценки полученных результатов.

В качестве объекта устойчивого развития выступает экономическая деятельность, результатом которой должно стать равновесное состояние экономической системы, характеризуемое ростом ВВП, основанном на сбалансированном объёме спроса и предложения, задействовании производственных мощностей и увеличении производительности экономики. В этом случае появляются предпосылки обеспечения дохода бюджета за счёт инвестиционной активности предприятий, формирования инвестиционной прибыли как источника налоговых отчислений, а, значит – возможного профицита бюджета, появляется ресурсная база для активного стимулирования экономики и поддержки граждан. Управляя устойчивым развитием на государственном уровне, важно опираться на конечную цель денежно-кредитной политики – ценовую стабильность, для макроэкономической устойчивости необходимо обеспечить требуемое значение нормы накопления в государстве, что крайне сложно добиться в современных волатильных экономических условиях, но, тем не менее, стремиться к этому нужно.

Попытки борьбы с инфляцией путём повышения ЦБ РФ ключевой ставки фактически лишают предприятия кредитных ресурсов, что ставит под угрозу интенсификацию развития за счёт их использования и рост экономической рентабельности компаний от эффекта финансового рычага. Сосредоточение денежных средств на депозитах приводит к тому, что банки фактически выплачивают проценты по ним, но не осуществляют проектное финансирования инвестиционной деятельности, которое по своей экономической природе всегда способствует росту экономической активности, подстёгивая компании к осуществлению вложений и обеспечивая не только рабочие места, но и рост экономических показателей, прирост ВВП, доходной части бюджетов разных уровней, производительности экономики.

Роль государственного управления в этой части заключается в том, чтобы регулировать направления вложений, приоритезировать и обозначать те отрасли, которые важны с точки зрения стратегического видения российской экономики. В случае реализации политики удержания денежной массы «запертой» в банковской системе, это может грозить разрушением системы кредитования инвестиций, нарастающим технологическим отставанием, что противоречит стратегии технологического лидерства и суверенитета, а также может привести к низкой конкурентоспособности на локальных рынках, а, зна- чит, непредсказуемости поведения основных игроков и созданию благоприятной почвы для роста инфляции. Для предотвращения такого негативного (но вполне реального сценария) необходимо выстроить систему государственного управления устойчивым развитием экономики, с учётом особенностей функционирования финансовой системы страны.

Обсуждение

Для реализации содержательных характеристик, формируемых посредством разработки единых национальных стратегических целей устойчивого развития, необходимо определить форму, в которую они будут обличены, чтобы быть достижимыми. В России национальные проекты формируются и реализуются на федеральном уровне, в соответствии с выстроенной иерархией. Нет универсального подхода к распределению полномочий по реализации одной и той же ЦУР. Одна и та же цель может быть возложена на различные министерства и ведомства; определить, кто же в конечном итоге несёт ответственность за её реализацию, становится крайне сложно. При этом контрольная функция – одна из основных функций выстраивания системы управления, в том числе и государственного. Однако, осуществить контроль достижения цели в условиях разрозненности функционала и разобщённости действий по достижению цели, а также непрозрачности контрольных показателей – задача эфемерная.

В теории государственного управления выделяют иерархический, функциональный, сценарный, интегративный, процессный, ESG, кластерный подходы к стратегическому управлению устойчивым развитием [9]. Характеристика их приведена в таблице 1.

Таблица 1

Подходы к стратегическому управлению устойчивым развитием

Подход	Содержание	Положительные стороны	Отрицательные стороны
Иерар-хиче-ский	Предполагает разделение властных полномочий между уровнями или органами власти	Соподчинённость действий, в соответствии с поставленными задачами и распределёнными функциями	В случае принятия неверного управленческого решения вышестоящей инстанцией, сложности по его корректировке
Функци-ональ-ный	Государственное управление устойчивым развитием рассматривается как часть управленческой парадигмы и реализуется с позиции осуществления функционала в соответствии с распределёнными целями	Закрепление целей по функциональному признаку за министерствами, ведомствами, департаментами и т.п.	Пересечение функционала, сложности в определении границ одной функции и начала другой при достижении цели устойчивого развития
Инсти-туцио-нальный	Выделение государственных институтов, осуществляющих действия и решающие задачи по достижению целей устойчивого развития	Разработка управленческих решений в территориальном разрезе для достижения ЦУР в рамках пространственного развития территорий	Сложности в распределении задач между государственными учреждениями и ведомствами, при пересечении их функционала
Сценарный	Основан на пост-фактном и стратегическом анализе, оценке альтернативных сценариев развития на перспективу	Моделирует аналитические данные для снижения рис-ковости и проработки возможных условий развития событий	Ограничен рамками аналитических данных, не создаёт предпосылки для реальной реализации задач и достижения стратегических целей
Инте-гратив-ный	Принятие управленческих решений на основе интеграции принципов управления и взаимоувязка управленческих решений, исходя из содержания заявленной цели	Наличие прозрачности в отношении принципиальных основ принятия управленческих решений	Отсутствие взаимоувязки распределения обязанностей и действий по достижению цели, возможные пересечения, дублирование функционала
Процессный	В основе лежит выделение процессов, распределение обязанностей в соответствии с ними, определение зон взаимного влияния	Систематизация функционала, закрепление заданий в соответствии с процессным содержанием	Сложности в чёткой идентификации процессов на государственном уровне

Окончание табл. 1

Подход	Содержание	Положительные стороны	Отрицательные стороны
ESG	Социо-эколого-экономическая ориентация управления. Достижение ESG-целей как основа социально-ориентированного и экологически ответственного государства	Позиционирование государственного управления в рамках современных мировых трендов. Социальные и экологические эффекты от реализуемых управленческих решений	Актуален в дополнение к базовым подходам управления
Кластерный	Развитие территорий, путём формирования кластеров, исходя из целей стратегического устойчивого развития, который стоят перед субъектами-участниками кластера	Синергетические эффекты, получаемые от функционирования кластеров	Ограничения по использованию в макроэкономическом глобальном пространстве. Применимо к осуществлению управления отдельными территориями или кластерами

Составлено авторами.

Анализ подходов к стратегическому управлению устойчивым развитием позволяет констатировать отсутствие на сегодняшний день подхода, который всеобъемлюще мог бы учитывать целевые установки и особенности финансового обеспечения процесса достижения стратегических целей. Поэтому представляется необходимым на основе синтеза информации и использования достоинств каждого из указанных в таблице 1 подходов предложить комплексный подход, на основе которого можно выстроить систему государственного управления устойчивым развитием, включая субъекты, объекты управления и сетевой формат их взаимодействия при реализации проектного финансирования. Использование комплексного подхода даёт возможность раскрыть управленческий потенциал и горизонты не только на макро-, мезо- и микроуровне, но и задействовать надгосударственный уровень (международные организации) в достижении ЦУР.

В современных экономических условиях актуализируется целесообразность учёта ESG-повестки при достижении целей устойчивого развития экономики [10], реализация которой предполагает сетевую конструкцию экономических, экологических и социальных направлений через соотношение различных программных документов стратегического характера с использованием административных, организационных, экономических, социально-психологических методов управления. Для формирования эффективной системы государственного управления важно задействовать инструменты, которые приведут к достижению необходимых показателей, обозначенных в рамках ЦУР, например, стратегий в различных предметных областях (финансовой, инвестиционной, производственной и т.п.), целевых программ, регламентов, в рамках финансовой поддержки – субсидий, дотаций, налоговых льгот, финансовых мер инвестиционной поддержки.

В качестве контрольного показателя возможна разработка и использование интегрального показателя оценки системы государственного управления устойчивым развитием [11], который будет включать сумму взвешенных показателей качества жизни населения, экономические, финансовые, социальные, экологические параметры. При этом, понимание основополагающей роли финансового обеспечения выводит вопросы принятия решений финансирования, поиска соответствующих источников в качестве первоочередных. Поэтому целесообразно осуществлять не просто трансформацию системы государственного управления с учётом целей устойчивого развития, но и отталкиваться от финансовых возможностей достижения ЦУР. Схематично система государственного финансового управления устойчивым развитием представлена на рисунке.

Центральное место финансирования в системе государственного финансового управления устойчивым развитием обусловлено тем, что достаточность объёма финансовых ресурсов обеспечивает возможность достижения ЦУР. Следует отметить, что инструментами финансирования устойчивого развития выступает долговое финансирование, в частности, выпуск и обращение облигаций [12]. Мировой опыт показывает, что наибольшую долю занимают зелёные облигации, которые являются долговым инструментом, поступления от которых (или эквивалентная величина средств) направляются на финан- сирование ESG-проектов. При этом социальные облигации выполняют функцию финансирования социальных проектов по аналогии с зелёными облигациями. Еще один вид – облигации устойчивого развития, которые являются инструментом финансирования проектов, которые сочетают зеленые и социальные проекты. Следует также обратить внимание на выпуск облигаций в соответствии со стандартами ICMA (см.: - это долговой инструмент, средства от размещения которого направляются на проекты, оказывающие косвенное воздействие на проекты устойчивого развития.

КОНТРОЛЬ / ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ

Рис. Система государственного финансового управления устойчивым развитием (составлено авторами)

В настоящее время особое место среди долговых инструментов занимает выпуск государственных ценных бумаг, которые становятся потенциальным источником финансирования проектов устойчивого развития, но для их использования необходимо уточнить действующую редакцию принципа совокупного покрытия расходов бюджетов, в соответствии с которым конкретные расходы бюджета не могут быть связаны с источниками финансирования дефицита бюджета. Вместе с заёмным финансированием, отдельным блоком на государственном уровне выступают средства фондов, в частности, Фонда национального благосостояния для финансирования инфраструктурных проектов. Решающую роль в финансовой поддержке стран по реализации ЦУР путём прямого финансирования играют Международные банки развития (МБР). МБР способствуют аккумуляции государственных и частных средств для финансирования ЦУР. В своей отчётности МБР демонстрируют активную позицию в финансовом обеспечении ЦУР (см.: .

Необходимо отметить, что Группа Всемирного Банка имеет своё видение финансирования ЦУР, основанное на государственно-частном партнёрстве, когда мобилизация частных источников финансирования сочетается с привлечением государственных средств из внутренних или международных источников (для России в настоящее время крайне затруднено). Кроме того, обращая внимание на международные аспекты, отметим прямые иностранные инвестиции, субъектами которых выступают транснациональные компании на развитых и развивающихся рынках, их роль признана определяющей в Повестке в области устойчивого развития на период до 2030 г. и Аддис-Абебской программе действий по финансированию развития.

Прямые иностранные инвестиции – это «коммерчески жизнеспособные инвестиции, обеспечивающие максимальный вклад в экономический, социальный и экологический аспекты развития принимающих стран и осуществляемые в рамках механизмов справедливого управления» [13]. Однако, внешние ограничения снижают возможности использования международных источников финансирования устойчивого развития российской экономики. «В конце 2020 года в Банке России создана Рабочая группа по финансированию устойчивого развития, которая определяет стратегическую повестку по этому направлению и контролирует ее реализацию. В группе – пять тематических экспертных подгрупп с участием представителей федеральных органов исполнительной власти, институтов развития, участников финансового рынка, саморегулируемых организаций и науки» (цит. по: .

Банком России выделены следующие подгруппы: по развитию рынка финансовых инструментов и инфраструктуры устойчивого развития; по корпоративному управлению и раскрытию информации; по экологическим, управленческим, социальным рискам, микро- и макропруденциальному надзору; по внедрению подходов, способствующих достижению целей устойчивого развития, в операционную деятельность Банка России; по углеродному регулированию и системе торговли углеродными единицами. В качестве инструмента финансирования Банк России выделяет зелёные облигации, зелёные кредиты, зелёную ипотеку. Таким образом, ограничения по ряду источников финансирования ЦУР обусловливают необходимость систематизации ведомственного функционала, ЦУР, объёма и источников финансирования. В этой связи, предлагается проектно-ориентированная матрица государственного финансового управления устойчивым развитием на примере достижения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года (таблица 2).

Таблица 2

Проектно-ориентированная матрица государственного финансового управления устойчивым развитием (концептуальное представление; составлено авторами)

ЦУР	Министерства, ведомства, нормативная база
	1	2	3	4	5		n
1. Сохранение населения, укрепление здоровья и повышение благополучия людей, поддержка семьи	1; 2			1; 2
2. Реализация потенциала каждого человека, развитие его талантов, воспитание патриотичной и социально ответственной личности		1; 2			1; 2
3. Комфортная и безопасная среда для жизни			1; 2
4. Экологическое благополучие				1; 2			1;2
5. Устойчивая и динамичная экономика					1;2
6. Технологическое лидерство						1; 2
7. Цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы							1; 2

Примечание: 1 – объем финансирования; 2 – источники финансирования достижения целевых показателей.

Достижение национальных целей возможно в том случае, если будет чёткое закрепление реализации цели и выполнения целевых показателей за конкретным министерством, ведомством, либо чёткое распределение обязанностей между несколькими ведомствами – в таблице 2 такая ситуация смоделирована в строках 1-4. При этом необходимо скорректировать величину финансового обеспечения достижения целевых показателей, актуализировать источники финансирования по национальным проектам «Продолжительная и активная жизнь»; «Семья»; «Молодежь и дети»; «Кадры»; «Инфраструктура для жизни»; «Эффективная транспортная система»; «Экологическое благополучие»; «Эффективная и конкурентная экономика»; «Туризм и гостеприимство»; «Международная кооперация и экспорт»; «Экономика данных и цифровая трансформация государства».

Заполнение матрицы позволит упорядочить и систематизировать действия по достижению национальных целей, определив финансовые возможности их реализации.

Заключение

Проведённое исследование позволяет прийти к выводу, что финансовая система страны может создавать основу сохранения природного капитала, реализации целей устойчивого развития, но только в случае, если государственные управленческие решения будут опираться на принципы прогнозирования результатов финансирования ЦУР, национальных целей, активизации в этом направлении финансовокредитных организаций, крупных корпораций, частных инвесторов к ESG-инвестированию. Без участия частного капитала, исключительно за счёт государственных средств, достижение ЦУР и национальных целей крайне проблематично, ввиду ограниченных финансовых ресурсов. Поэтому важно выстраивать систему государственного финансового управления устойчивым развитием таким образом, чтобы стимулировать участие частного капитала в достижении национальных целей и обеспечении устойчивого развития российской экономики.