Системные характеристики местного самоуправления

И нститут местного самоуправления, или муниципалитета, является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития. Под муниципалитетом понимаются как органы муниципалитета, так и территориальноадминистративная единица. Его формирование хронологически совпадает с переходом от феодализма к буржуазному обществу. Существенную роль в этом процессе сыграла борьба нарождавшейся буржуазии, оплотом которой служили города, выступавшие за предоставление им самостоятельности в управле нии местными делами, свободы от контроля и вмешательства со стороны государства. Немаловажную роль в возникновении тех или иных органов местного самоуправления сыграли средневековые гильдии и созданные ими органы городского самоуправления, в компетенцию которых входило решение административных, хозяйственных, финансовых, судебных и иных вопросов.

Определяющее значение с этой точки зрения имело формирование гражданского общества и правового государства как самостоятельных сфер жизни и деятельности людей. Как справедливо отмечали О.Б. Алексеев, О.И. Генисаретский и П.Г. Щедровицкий, «между граж-данским обществом и местным самоуправлением существуют отношения коэволюции, т.е. одно развивается лишь в меру развития другого. Местное самоуправление – не просто “совокупность однородных юридических норм” (как его определяют юристы), но институт, встроенный в конкретную со циальную ткань общества»1.

ШАМХАЛОВ Махач

Одним из немаловажных аргументов в обоснование местного самоуправления, или муниципалитета, стала идея разделения властей на три самостоятельные ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Именно основываясь на установках этой идеи, была обоснована необходимость децентрализации властных полномочий. Значительную роль в становлении и утверждении системы местного самоуправления сыграло появление национального государства и связанной с ним теории национального, или народного, суверенитета, в соответствии с которой главным и единственным источником и носителем власти является народ данной страны. Соответственно, народ вправе определять любые формы власти, которые он сочтет наиболее подходящими для реализации своих интересов. Постепенно, особенно в контексте возникнове ния федерат ивной формы государственного устройства, сформи-

¹ Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Щедровицкий П.Г. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре государственной власти // Полития, зима 1998–1999, с. 10.

ровалась концепция вертикального разделения власти в зависимости от уровня ее реализации.

Местное самоуправление представляет собой форму народовластия, позволяющую территориальным коллективам или местным сообществам с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов соответствующего местного сообщества.

Местное самоуправление стало неотъемлемой составной частью политических систем всех демократических стран современного мира. Как показал исторический опыт, оно играло ключевую роль в развитии гражданских свобод и демократии, в эффективном развитии общества и государства во всех демократических странах Европы и Северной Америки. В его основе лежат принципы и установки Европейской хартии местного самоуправления, принятой 15 октября 1985 г., которые обязательны для всех без исключения государств – членов Совета Европы. В хартии закреплены важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней зафиксированы, прежде всего, «право и реальная способность органов местного самоуправления регламенти ровать значительную часть государственных дел и управ-лять ею»1. Согласно хартии, органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции этих органов.

Будучи одним из важнейших институтов гражданского общества, органы местного самоуправления служат ключевым механизмом, обеспечивающим связь граждан с государством, возможность их участия в государственном управлении. Отражая политические, культурные, географические, социально-экономические и др. особенности тех или иных территориально- административных образований, местное самоуправление является важным средством приобщения населения к демократическим ценностям и институтам, воспитания у населения чувства ответственности и гражданственности. Оно обеспечивает условия и механизмы интеграции в процесс государственного управления местных элит, привлечения их к участию в реализации общенационального политического курса на местах. Иными словами, местное самоуправление способствует укреплению легитимности всей государственно-политической системы.

Децентрализация властных полно -мочий, предоставление наивозможной степени самостоятельности местным общинам теснейшим образом связаны с расширением политической демократии. Показательно, что ряд исследователей не без оснований называют вертикальное разделение властных полномочий, связанное с федеративным устройством государства, территориальным выражением внутреннего кредо политической демократии. Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что современные федеративные государства, построенные по принципу автономизации и децентрализации, являются одновременно политическими демократиями.

В странах с развитой политической демократией и рыночной экономикой органы местного самоуправления рассматриваются в качестве самостоятельной, во многом независимой от государственной власти структуры политического и социального управления, призванной решать множество вопросов, имеющих жизненно важное значение для общества на местном уровне. В ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления также отделены от системы органов государственной власти.

Поэтому естественно, что формирование и институционализация муниципалитетов связаны с децентрализацией государственной власти и передачей части управленческих полномочий и функций органам нижестоящих уровней и институтам гражданского общества. Весь мировой опыт показывает, что чрезмерная централизация государственной власти, не учитывающей местные условия, не обладающей гибкостью, динамично -стью и, соответственно, способностью оперативно реагировать на возникаю- щие перед обществом проблемы, ведет к снижению эффективности управления важнейшими сферами общественной жизни. Как справедливо отмечал французский ученый и общественный деятель XIX в. А. де Токвиль, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится только лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны»1.

Одной из важнейших функций органов местного самоуправления является обеспечение эффективности управления важнейшими сферами общественной жизни путем сокращения административной дистанции между органом, принимающим то или иное решение, и органом, который должен реализовать это решение. Здесь особое значение имеют выявление и выбор того уровня управления, который наиболее приближен к сфере реализации каждой управленческой функции. Передача тех или иных властных полномочий местным органам дает возможность избежать излишней концентрации власти в руках центрального правительства. Причем на первом месте среди полномочий и прерогатив, передаваемых органам местного самоуправления, должны быть те, которые дают им право и возможность принимать в соответствии с Конституцией страны решения по ключевым вопросам политической и социальной организации на местах. В этом смысле местное самоуправление выступает в качестве важного противовеса центральной и региональной власти.

Обладая относительной самостоятельностью, местные власти зачастую имеют больше возможностей для экспериментов и нововведений, чем центральное правительство. Функционируя в разной среде и неодинаковых обстоятельствах, они ведут поиск своих собственных путей решения тех или иных проблем. Центральные власти проводят эксперименты, как правило, в общенациональном масштабе, и издержки возможных неудач могут быть достаточно велики. В рамках же местных сообществ масштаб экспериментов значительно уже, и из-держки, соответственно, меньше. Одни нововведения местных властей могут оказаться неудачными либо пригодными лишь для ограниченной территории, другие же могут быть более успешными и использоваться как в определенных территориальных единицах, так и в общенациональном масштабе.

Распреде ление и перераспределение полномочий между управленческими органами разных уровней – федерального, регионального и местного, – как правило, осуществляются на основе принципов субсидиарности. Она предполагает разделение предметов ведения между различными уровнями властной системы, взаимную ответственность и взаимодополняемость органов государственной власти федерации и ее субъектов для совместного решения общегосударственных, региональных и местных проблем. При таком понимании субсидиарность предполагает наделение всех трех уровней управления – федерации, субъектов федерации и местного самоуправления – собственным кругом полномочий и предметов ведения.

В полномочия местного самоуправ -ления входят вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Подобный подход нашел отражение и в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ст. 6 этого закона, «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти».

В круг вопросов местного значения входят те, которые затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Местные органы самоуправления призваны обеспечить решение большинства, если не всех, вопросов местного значения.

Конституция РФ предусматривает следующие направления деятельности муниципальных органов: «управление муниципальной собственностью, разработка, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и сбор местных налогов, обеспечение функционирования социальных, образовательных, правоохранительных и др. органов». Им предоставляется право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, взимать местные налоги и разного рода сборы.

Очевидно, что необходимость децентрализации и разделения предметов ведения определяется, прежде всего, сложностью и многообразностью управленческих функций, которые невозможно сколько-нибудь эффективно выполнять из одного только единого властного центра. Она требуется, прежде всего, там, где необходим учет местных условий и возможностей, приемов, методов подходов к делу, и дает наибольшие результаты с точки зрения обеспечения общих интересов населения. Децентрализация в демократическом государстве, осуществляемая снизу в силу волеизъявления населения данной местности, призвана расширить участие граждан в принятии решений, имеющих для них жизненно важное значение. В этом отношении местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия, один из важнейших инструментов обеспечения политических прав и свобод гражданина. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления, в которой четко фиксировано право граждан участвовать в управлении государственными делами, провозглашает, что это право наилучшим образом может быть осуществлено именно на местном уровне1.

На протяжении всего ХХ в. и в начале

XXI в. имели место процессы и тенденции, которые вели к неуклонному увеличению объема функций местных властей. Стремительный рост городов и всей инфраструктуры функционирования важнейших сфер общественной жизни, таких как жилищное строительство, водо-и электроснабжение, канализация и т.д., потребовал резкого повышения объемов государственных и частных инвестиций.

Статус, полномочия, круг выполняемых функций, формы деятельности органов местного самоуправления, как правило, закрепляются в Конституции или специальными законодательными актами.

Право гражданина на участие в реализации местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, языка, социального и должностного положения, вероисповедания и т.д.

Органы местного самоуправления обладают собственной легитимностью, которая обеспечивается принципом их выборности. В соответствии с Конституцией РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, состоящих из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 14, 15). В пределах своих компетенций муниципальные органы вправе принимать собственные уставы и другие нормативно-правовые акты.

С учетом всего изложенного нельзя забывать, что местные дела не могут существовать изолированно от общегосударственных дел, и в этом отношении органы местного самоуправления действуют в тесной координации с органами государственной власти. На местном уровне они как бы дополняют друг друга.