Системные управленческие решения в сфере обращения с отходами на региональном и межрегиональном уровнях

Тема отходов все больше привлекает внимание представителей самых различных структур - общественных, управленческих. Однако понимание проблем и путей их решения, связанных с формированием адекватной экономикоуправленческой системы, во многом зависит от специфики, присущей сфере обращения с отходами. Так, в общественном сознании отходы ассоциируются в первую очередь с экологическими проблемами: загрязнение почв и грунтов, водных объектов и воздуха (например, стоки, «горение» свалок). Кроме того, актуальными являются проблемы землепользования: в России свалками занято, по разным оценкам, от 1,5 тыс. км2 [1] до 2,5 тыс. км2 [2]. Наконец, еще одна распространенная ассоциация - «экологические» платежи, санкции, штрафы, плата за размещение отходов на специально обустроенных полигонах, за утилизацию опасных отходов и т.д.

По данным Росприроднадзора, ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд т промышленных и бытовых отходов, из которых используется лишь 2 млрд т, или 28,6%, в основном промышленных. Однако наибольшую проблему представляют твердые муниципальные отходы (далее - ТМО), составляющие около 8-10% от общего количества возникающих отходов. Это связано со сложным составом ТМО и разнообразными источниками их образования.

Согласно материалам доклада Росприроднадзора, представленным в июле 2012 г., ежегодно в России образуется порядка 35-40 млн т ТМО. Более 95% этого объема размещается как на специально оборудованных полигонах, так и на санкционированных и несанкционированных свалках. Переработке сегодня подвергается только 4-5% [3]. Существует несколько причин такого положения дел, однако центральных, ключевых можно выделить две. Во-первых, как уже было упомянуто, ТМО имеют сложный состав, включающий пищевые отходы, а также те, которые относятся к первому, второму и третьему классам опасности (ртутные отходы, аккумуляторы и батарейки, отходы продуктов нефтепереработки и т.п.). Во-вторых, отсутствует систематическая ра бота управленческих структур и общественных объединений по организации раздельного сбора отходов, являющегося основой успешного функционирования коммерческих предприятий, занятых переработкой вторичных ресурсов. Можно сказать, что остальные причины являются производными от этих двух.

Так, возникающие время от времени проекты строительства в регионах мусоросжигательных заводов неизбежно сталкиваются с проблемой токсичности потенциального сырья. Ведь сегодня в структуре отходов доля токсичных материалов очень высока - начиная с токсичных изначально (скажем, ртутные лампы) и заканчивая такими, токсичность которых критически повышается при сжигании (различные полимеры, резинотехнические изделия, микросхемы и т.д.), а присутствие в потенциальном сырье, например, пищевых отходов существенно снижает его теплотворность.

Таким образом, сортировка становится важнейшим, можно сказать принципиальным, звеном эффективного управления сферой обращения с отходами, причем это не только залог сокращения объемов отходов, подлежащих захоронению, но и основа формирования перспективной отрасли экономики - индустрии переработки отходов. Поэтому меняющиеся условия все настойчивее стимулируют разработку управленческих механизмов, которые позволили бы использовать имеющиеся ресурсы (материальные, технологические, трудовые, информационные, административные и т.д.) максимально эффективно.

С точки зрения эффективности и системности управления можно выделить две функциональные задачи: (1) поиск финансовых источников и организация схем финансирования и (2) формирование на соответствующем уровне ответственности благоприятных условий для развития отрасли, специализирующейся на сборе, утилизации и переработке отходов.

Сегодня сфера обращения с отходами в полной мере относится к полномочиям органов местного самоуправления [4]. Поэтому именно на уровне муниципалитетов, межмуниципальных образований, региональных структур следует разра- батывать экономико-управленческие механизмы, которые позволят эффективно решать связанные с данной сферой проблемы.

Здесь важно зафиксировать тезис о том, что, как справедливо отмечает В. Одесс, «сегодня масштабы образования и накопления отходов производства и потребления таковы, что о них следует говорить как о ценных сырьевых ресурсах, за счет повторного использования которых может быть выпущено большое количество нужной продукции» [5]. Таким образом отходы представляют собой сырьевой ресурс, и именно с такой позиции следует рассматривать проблемы этой сферы в целом.

Основная проблема, неизбежно встающая перед управленческой структурой любого уровня, - источники финансирования. Ведь даже первые шаги - исследование вопроса, систематизация, выработка начальных научно и практически обоснованных рекомендаций - требуют определенных ресурсов (кадровых, технологических, организационных, финансовых). По источникам финансирования их можно классифицировать, например, на следующие: 1) внутренние (собственные) ресурсы; 2) первичная или дополнительная эмиссия акций; 3) кредитные средства; 4) смешанные формы финансирования.

Однако какими бы ни были финансовые источники, в отсутствие системного подхода их использование станет очередной малоэффективной (или неэффективной) полумерой. Подчеркнем, что только комплексный подход в этом вопросе позволит реально приблизиться к достижению целей, поставленных в программных документах различного уровня - федеральных, региональных, муниципальных [6-8].

Так, Генеральный план развития г. Барнаула в части санитарной очистки предусматривает «сбор и удаление твердых бытовых отходов... по централизованной планово-регулярной системе, в которую должна быть вовлечена вся индивидуальная застройка» [9].

Среди основных направлений и мероприятий в документе также намечены: закрытие и рекультивация городского полигона твердых бытовых отходов (ТБО), организация комплексной переработки ТБО и промышленных отходов 4-5 класса опасности (авторы документа отмечают, что для этого потребуется усовершенствование селективного сбора ТБО), обеспечение изъятия утильной фракции и, соответственно, уменьшения размещаемых ТБО (на 50-90%), организация на территории полигона приема твердых отходов лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ), проведение работ по организации сети приемных заготовительных пунктов отходов производства и потребления на территории города.

В целях изучения ресурсного потенциала отходов планируется провести инвентаризацию образующихся на территории города ТБО с определением их морфологического состава, а для более эффективной реализации вторичного сырья возможна организация районной, областной или региональной кооперации производств на основе создания «информационного банка отходов».

Кроме того, предполагаются разработка схемы управления ТБО в муниципальном образовании - г. Барнауле, расширение деятельности предприятий-переработчиков отходов производства и потребления по заключению договоров с поставщиками отходов, а также экономическое стимулирование деятельности по организации производств по переработке вторичных отходов органами местного самоуправления. На расчетный срок генеральным планом предусматривается строительство завода механизированной переработки бытовых и промышленных отходов с технологией биокомпостирования и высокотемпературного пиролиза.

Здесь следует отметить, что в документе учитывается ключевая, с нашей точки зрения, задача - разработка схемы управления твердыми отходами в муниципальном образовании. Создание такого документа затрагивает основные сферы регионального управления - решение социальноэкономических задач, обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия.

Однако эффективность разработки подобной схемы зависит от ряда факторов, и в первую очередь - от целей и задач, решение которых ляжет в основу документа. Игнорирование того факта, что отходы сегодня являются не только экологической экстерналией, но и ценнейшим сырьевым потенциалом для экономики региона, создаст серьезные препятствия при решении и экологических, и социально-экономических проблем территории. Ведь финансовые схемы, обеспечивающие сугубо социальные механизмы (к каковым относится, например, экологическое благополучие), отличаются от схем, формирующих производственную и налоговую базы региона, создающих постоянные рабочие места, развивающих внутренний рынок и т.д.

В современном российском законодательстве возможны несколько финансово-экономических схем, применение которых позволяет комплексно решать поставленные задачи и при этом максимально соблюдать баланс экономических и социально-экологических эффектов: создание и развитие производственной базы, рост добав-

Nenoaifua бТбааёащапёёа баоаТёу а поаба ТабаиаТеу c ТooTaaie...

ленной стоимости, которые должны находиться в оптимальном соотношении с параметрами экологической устойчивости окружающей природной среды.

В первом приближении можно рассмотреть следующие возможные финансовые схемы развития в сфере обращения с отходами на муниципальном уровне.

• 1.    Применение системы госзакупок (госзаказа) для стимулирования развития региональной производственной базы, использующей в качестве сырья вторичные материальные ресурсы. Скажем, на муниципальном и региональном уровнях конкретное влияние на формирование спроса на вторичное сырье и продукцию, изготовленную с его использованием, могли бы оказать конкурсы на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (региональных, муниципальных) нужд. С этой целью предлагается выделить для самостоятельного функционирования и юридически оформить практику государственного заказа на использование отходов производства и потребления [10].

• 2.    Государственное участие в разработке биз-нес-планов инвестиционных проектов с их дальнейшей реализацией через систему, например, аукционов. Для этих целей целесообразно создание специализированного инвестиционного фонда. В дальнейшем может быть рассмотрен вариант участия (возможно, приоритетного) выигравших предприятий в конкурсе на получение госзаказа.

• 3.    Внедрение схем частно-государственного партнерства, таких как концессия, лизинг и т.д. Развитие лизинговых схем кредитования поставок оборудования может рассматриваться как один из способов решения проблемы залога, т.е. обеспечения кредита. Участие государства (например, через банки развития) позволит более активно использовать сферу межбанковского кредитования для приоритетных инвестиционных проектов в сфере обращения с отходами. Кроме того, важную роль в решении вопросов финансирования играет развитие системы государственных гарантий по инвестиционным кредитам, включая и совершенствование механизма предоставления таких гарантий коммерческим банкам, которые принимают участие в кредитовании приоритетных для государства (региона, муниципалитетов) проектов и программ в сфере обращения с отходами.

Кроме этих предлагается и ряд других вариантов изыскания финансовых ресурсов: ввести (как в ряде развитых зарубежных стран) налог на упаковку (например, на ввозимую из-за рубежа) и тем самым создать новый экономический базис для ее сбора и переработки, налоговые льготы, включая, например, установление пониженного норматива налогообложения на доход (прибыль), а также привилегий, связанных с уплатой НДС, преференции при обложении земельным налогом, налогом на имущество, выделение региональных транспортных дотаций на перевозку сырья и полуфабрикатов, полученных из отходов, и т.п. Безусловно, приведенные варианты финансовых схем могут сочетаться друг с другом, дополнять уже существующие финансово-экономические механизмы.

Однако здесь важно отметить, что эффективность применения любой схемы зависит от того, насколько целостной с технологической и социально-экономической точек зрения будет разрабатываемая система обращения с отходами в регионе. Напомним, что сегодня, учитывая объемы накопленных отходов, их целесообразно рассматривать в первую очередь как сырье - своеобразный «перемещенный ресурс».

Безусловно, реализация кратко обозначенных выше возможностей организации финансовых схем потребует большой работы, в том числе законодательной: разработка и принятие региональных нормативно-правовых документов, внесение изменений в уже действующие законодательные акты, скажем, в муниципальные и региональные схемы территориального планирования, где сфера отходов предстает исключительно в качестве экологической экстерналии и совершенно не рассматривается с точки зрения возможных социально-экономических эффектов - формирования производственной базы для пополнения бюджета.

Учитывая социально-экономическую и экологическую значимость решения проблемы обращения с отходами, говорить об эффективности использования тех или иных финансово-инвестиционных схем можно только при условии обязательного участия государства, так как, с одной стороны, сфера обращения с отходами входит в область ответственности органов муниципального и регионального уровня управления, а с другой -лишь в этом случае возможно обеспечение долгосрочного социально-экономического (а не только краткосрочного коммерческого) эффекта. Кроме того, активное участие государственных структур в решении эколого-экономических проблем, связанных с оптимизацией системы управления в сфере обращения с отходами на муниципальном уровне, сегодня является основой для предотвращения и/или преодоления обостряющихся кризисных ситуаций в рамках как общенациональной, так и в целом глобальной экономических систем.

Резюмируя сказанное выше, выделим два ключевых, с нашей точки зрения, направления. Во-первых, речь идет о разработке на научной базе технологически, социально и экономически обоснованной системы управления сферой обращения с отходами, в том числе о выходе соответствующих продукции и услуг на межмуниципальный, межрегиональный, общенациональный и / или мировой рынки, что, безусловно, также потребует серьезных исследований. Это направление первоначально должно включать такие элементы, как, например, комплексное изучение состояния сферы обращения с ТМО (начиная с санитарной очистки, состава отходов и пр.), разработка региональной схемы приоритетных региональных / муниципальных инвестиционных проектов и т.д. При этом важно учитывать в первую очередь освоение сырьевого потенциала, содержащегося в ТМО, а также долгосрочные мультипликативные социально-экономические механизмы, так как только в этом случае возможно формирование в регионе устойчивой налогооблагаемой базы, в основе которой лежит производство товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью. Отметим, что такая постановка задачи будет способствовать как формированию стабильных поступлений в бюджеты различных уровней, так и поддержанию уровня жизни населения региона.

И во-вторых, важным направлением повышения системности является выработка научно обоснованных критериев эффективности функ- ционирования системы обращения с отходами с учетом многоуровневого характера проблемы и способов ее решения. Данная тема представляет собой отдельное направление исследований, однако в первом приближении такими критериями могут выступать показатели, отражающие:

• -    долю отходов, вывезенных на захоронение (в процентах от общего количества образующихся муниципальных отходов) [11];

• -    долю отходов, возвращенных в производственный цикл (в виде вторичного сырья – результат работы мусоросортировочных и мусороперерабатывающих предприятий) и переработанных в товары конечного спроса;

• -    долю отходов, реализованных как товар конечного спроса без дополнительной обработки (например, строительные отходы, используемые в качестве наполнителей для бетонов).

Показатели эффективности функционирования системы обращения с отходами должны рассматриваться комплексно (впрочем, не исключен вариант разработки агрегированного показателя) и, естественно, при условии, что объекты промышленной обработки ТБО являются экологически безопасными и экономически обоснованными.

Таким образом, системность управленческих решений в сфере обращения с отходами на различных уровнях становится все более актуальной и требует серьезной и методичной работы в этом направлении.

• 1.    Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых бытовых отходов жилого фонда в городах России. URL: http://rpn.gov.ru/node/14 .

• 2.    Мусорные свалки в России по площади как государство Люксембург. URL: http://www.i2n.ru/news/ society/14880/.

• 3.    Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания... URL: http://rpn.gov.ru/node/14 .

• 4.    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон №131-ФЗ (в ред. от 3 мая 2011 г. №88-ФЗ). URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW; n=132521;dst=0;ts=B4F63219E6FF0AA4C4A15716176385DE.

• 5.    Одесс В. Рациональное использование отходов производства и потребления – важный фактор смягчения последствий кризиса, усиления охраны окружающей среды и ресурсосбережения // РИСК. 2009. №3. С. 8–10.

• 6.    Развитие системы обращения с отходами производства и потребления на территории Алтайского края на 2012–2016 гг. и на перспективу до 2020 г.: долгосрочная целевая программа (утверждена постановлением администрации Алтайского края №603 от 21 октября 2011 г. URL: http://www.ecoregion22.ru/download/62dwnl22.doc .

• 7.    Генеральный план г. Барнаула. Пояснительная записка. Т. II. Положения по территориальному планированию (утверждаемая часть). URL: http://www.barnaul.org/strategy/genplan/ .

• 8.    Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации 17 ноября 2008 г. №1662-p). URL: http://base.garant.ru/194365/ .

• 9.    Генеральный план г. Барнаула… URL: http://www.barnaul.org/strategy/genplan/ .

• 10.    Голубин А., Клепацкая И. Вторичные ресурсы: формирование спроса и предложения // РИСК. 2005. №1. С. 14–21.

• 11.    Голубин А., Шубов А. Твердые бытовые отходы // РИСК. 2006. №3. С. 48–51.