Системный подход как способ преодоления кризиса муниципальной власти

М естное самоуправление представляет собой уникальный институт, природа которого до сегодняшнего дня остается дискуссионной. Обладая довольно широким объемом публично-властных полномочий, местное самоуправление сохраняет при этом значительное приближение к гражданам в лице местных сообществ (коллективов), тем самым обеспечивая связь общества и государства. Причем в зависимости от той или иной модели организации местной власти «близость» либо к населению, либо к государству может быть различной – начиная от полной автономности в местных делах до фактического слияния с государственной системой управления.

Современное российское местное самоуправление базируется на положении ст. 12 Конституции Российской Федерации, в которой оно признается и гарантируется. Но определяющим для развития данного института является закрепление в указанной норме его самостоятельного статуса, предусматривающего не вхождение его органов в систему органов государственной власти.

ПЕТУХОВ Роман

В то же время Конституция, придавая местному самоуправлению статус одной из основ конституционного строя, практически не закрепляет его организационных основ. В ней говорится лишь о том, что для реализации права на местное самоуправление граждане могут формировать органы местного самоуправления и определять их структуру (ст. 130 и 131). Из текста Конституции прямо не следует, образуют ли местные органы власти самостоятельную систему, наподобие той, которую согласно ч. 2 ст. 77 формируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации, либо осуществляют свои компетенции отдельно друг от друга.

Однако, как показала практика, высокий уровень участия населения в местном самоуправлении не является залогом его эффективности, которая выражается, прежде всего, в способности обеспечить достойную жизнь гражданам, проживающим на территории муниципальных образований. Именно неспособность органов местного самоуправления решать насущные проблемы населения привела к кризису муниципальной власти.

В этой связи системный подход к организации местного самоуправления, отсутствие которого крайне негативно сказывается на всех попытках реформировать муниципальную сферу, представляется в современных условиях объективно необходимым. Тем более что в определении от 17.06.2008 № 435-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса Константина Михайловича на нарушение его конституционных прав абзацем десятым подпункта 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации» Конституционный суд констатировал, что «органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства»1.

Следовательно, Конституционный суд, как минимум, признает, что органы местного самоуправления входят в систему органов публичной политической власти, в которую также входят федеральные и региональные органы государственной власти. Логично предположить, что они входят в данную систему не каждый в отдельности, но образуют некую подсистему, которая коррелирует с двухуровневой системой органов государственной власти. К сожалению, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее – федеральный закон № 131-ФЗ) не предусматривает норм, направленных на формирование системы органов местного самоуправления.

Думается, что отсутствие в нормативных документах понятия «система органов местного самоуправления» является следствием невостребованности системного подхода к публичному управлению при формировании государственной политики в муниципальной сфере. И наоборот, основные проблемы местного самоуправления рассматриваются, прежде всего, как результат действия простых, локализованных в пространстве и во времени причинно-следственных связей.

Нельзя не согласиться с авторами доклада Государственного Совета Российской Федерации от 01.04.2003 «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», что российская муниципальная практика вплоть до 2003 г., когда был принят действующий федеральный закон № 131-ФЗ, включала самые разнообразные варианты территориальной организации местного самоуправления3. В результате в шести субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось только в границах административных районов. Еще в 37 случаях, помимо районов, муниципальные образования были созданы также и на базе городских поселений. Таким образом, в 43 регионах в сельской местности не было низовых, поселенческих органов местного самоуправления, что противоречит Конституции РФ.

Таким образом, отсутствие успехов в развитии местного самоуправления в значительной степени связано с тем, что соответствующие органы власти не образуют единой системы, каждый элемент которой решает в своем муниципальном образовании часть общей глобальной задачи.

В рамках общей теории систем понятие «система» определяется как «сущность, которая в результате взаимодействия ее частей может поддерживать свое существование и функционирование как единое целое»4. Системы характерны тем, что они обладают эмерджентными свойствами, которые не присущи ни одной из их частей. Например, таким свойством является способность органов государственной власти обеспечивать осуществление крупных научно-технические проектов, непо- сильных для отдельных хозяйствующих субъектов. Представляется, что в случае с местным самоуправлением главными эмерджентными свойствами данной системы являются демократичность общества и высокий уровень жизни его граждан.

На протяжении всех 15 лет реформы местного самоуправления основные усилия властей были сконцентрированы на создании условий для развития отдельных муниципальных образований. Целью осуществляемых преобразований являлось создание на территории страны максимально большого количества самодостаточных универсальных муниципалитетов, каждый из которых смог обеспечить проживающее на его территории население всем комплексом публичных услуг. По крайней мере, именно к такому выводу можно прийти, анализируя перечень вопросов местного значения, закрепленный в ст. 14, 15 и 16 федерального закона № 131-ФЗ.

Указанные вопросы являются обязательными для решения органами местного самоуправления, причем вне зависимости о того, есть у них для этого необходимые ресурсы или нет, что является следствием публично-правовой природы данного института. Как отмечает профессор В.В. Лапаева, «реализация права в публичной сфере (в отличие от сферы частных интересов) не есть частное дело субъекта этих прав: публичная значимость приданных ему функций по сути дела превращает всякое публичное право в обязанность»1.

Между тем, ситуация в большинстве муниципальных образований такова, что они по объективным экономическим причинам ни сейчас, ни в обозримом будущем не смогут эффективно реализовывать все закрепленные за ними полномочия. У каждого муниципалитета есть свои особенности, связанные с наличием сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, с историческими и иными местными традициями. Все это разнообразие невозможно унифицировать и привести к общему знаменателю. Каждый муниципалитет обладает своим набором «плюсов» и «минусов», у каждого из них свои краткосрочные и долгосрочные цели, на достижение которых и должна быть направлена деятельность органов местного самоуправления.

Сейчас же муниципальные образования ориентированы не на создание комфортной среды обитания для своих жителей, а на решение унифицированного перечня вопросов местного значения. Такая ситуация является следствием того, что проблема неэффективности местного самоуправления решается путем точечных попыток устранить препятствия, мешающие нормальному функционированию тех или иных механизмов осуществления местной власти. Например, если есть проблема с неконтролируемостью передачи с регионального на местный уровень государственных полномочий, то для ее решения в законодательстве закрепляется закрытый перечень вопросов местного значения, которые не могут решаться никем, кроме органов местного самоуправления, а также вводится институт «отдельных государственных полномочий», передаваемых муниципалитетам в рамках специальной процедуры.

Однако если рассматривать органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Российской Федерации как части одной публично-политической системы, то вышеизложенный подход является в корне неверным, так как в рамках системы уровень, на котором решаются те или иные вопросы, вариативен и зависит, прежде всего, от потенциальной эффективности предполагаемых действий.

Российская Федерация – это сложнейшая система, подсистемами которой являются: система федеральных органов власти, система органов государственной власти субъектов федерации и система органов местного самоуправления. Каждый из элементов данной системы обладает своими особенностями, внутренними целями и потребностями, каждый из них живет и развивается по своим законам, но, решая собственные локальные задачи, вместе они достигают общей эмерджентной цели.

Однако не всякое скопление элементов есть система. Так, академик П.К. Анохин отмечает, что «системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у которых взаимодействие и взаимоотношения принимают характер взаимосодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата»2. Например, если посмотреть на шестилетние итоги внедрения в нашей стране двухуровневой модели организации местного самоуправления, то очевидно, что вновь образованные муниципальные образования и ранее действовавшие муниципалитеты не образовали новой системы. Фактически каждый из уровней живет собственной жизнью, почти не связанной с другими. Они представляют собой нагромождение органов власти, борющихся за выживание. Именно поэтому между ними нередки конфликты, а предусмотренные федеральным законом № 131-ФЗ механизмы межмуниципального сотрудничества остаются практически невостребованными.

В то же время надо четко понимать, что взаимодействие между подсистемами только в том случае является системообразующим, если оно направлено на достижение общей цели. Соответственно, для того чтобы российское местное самоуправление стало функционировать системно, необходимо, во-первых, определить общественно полезные цели, ради которых образуется данный уровень публичной власти, а во-вторых, предусмотреть способы организации взаимодействия между элементами рассматриваемой системы.

Исходя из изложенного, представляется, что у органов местного самоуправления есть две равноценные цели – содействие развитию демократии в России и обеспечение комфортных условий жизни населения. Указанные цели совпадают с вышеизложенными эмерджентными свойствами данной системы и прямо вытекают из Конституции, которая определяет Российскую Федерацию как «демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1), а также как «госу- дарство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ч. 1 ст. 7).

В свою очередь, для того чтобы сформировать из имеющихся элементов успешно функционирующую систему органов местного самоуправления, необходимо разработать новую стратегию развития муниципальной сферы. Сейчас же федеральный закон № 131-ФЗ закрепляет в основном вопросы, связанные с правовым регулированием муниципальных образований, непосредственным отправлением гражданами местного самоуправления и формированием соответствующих органов власти. Заложенные в него механизмы обеспечения межмуниципального сотрудничества (ст. 8 и гл. 9 федерального закона № 131-ФЗ) рассматриваются на практике как факультативные элементы правового регулирования, мало влияющие на работу муниципалитетов. Системный подход к местному самоуправлению может стать одним из «костылей», на которые муниципальный уровень власти сможет опереться для выхода из затянувшегося кризиса. Для этого необходимо модернизировать действующее законодательство, дополнив его нормами, направленными на доработку и развитие механизмов межмуниципального сотрудничества.

Но прежде необходимо, чтобы политическим руководством страны был четко проартикулирован курс на формирование системы органов местного самоуправления, самостоятельно и на равных правах с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации входящей в единую публично-политическую систему.