Социальная инфраструктура села в России: динамика, проблемы и пути решения

Государственное регулирование развития сельских территорий в России

Одним из важных компонентов устойчивого социально-экономического развития сельских территорий является развитие социальной инфраструктуры, которая обеспечивает доступ сельских жителей к материальным и духовным благам современного общества. Сельская социальная инфраструктура включает в себя предприятия и организации, обслуживающие население: торговлю и бытовое обслуживание, образовательные услуги, услуги здравоохранения, учреждения культуры и спорта [1].

В истории России после 1991 г. предпринималось несколько попыток создания правовой рамки для развития сельских территорий. В 1990-х гг. были приняты законы «О земельной реформе» и «О крестьянском и фермерском хозяйстве». Суть реформ переходного периода заключалась в либерализации экономических отношений в сельском хозяйстве и создании многоукладной экономики в сельской местности, где стали действовать различные организационноправовые формы аграрных предприятий. Радикальные экономические и политические преобразования привели к разрушению существующих хозяйственных связей, сокращению производства и падению доходов сельского населения [2].

На федеральном уровне до 2005 г. социально-экономическое развитие села регулировалось двумя законами: законом РСФСР «О социальном развитии села» (1990 г.) и федеральным законом РФ «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.). В конце 1990-х — начале 2000-х гг. наступил восстановительный рост аграрного сектора, тогда же было разработано новое сельскохозяйственное законодательство, соответствующего капиталистическому этапу развития сельской экономики [3].

В настоящее время основным законом, регулирующим развитие сельских территорий, является федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.). Положения закона регламентируют главным об- разом сельскохозяйственное производство, однако в ст. 1 в определении объекта государственной политики указано «устойчивое развитие территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий». Понятие «устойчивого развития сельских территорий» формулируется в ст. 5 как «стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объёма производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель». Это определение, на наш взгляд, носит слишком «отраслевой» характер и не включает такие направления, как диверсификация сельской экономики, повышение качества человеческого капитала, развитие сельской инфраструктуры, сохранение природной и культурной среды.

Поскольку закон «О развитии сельского хозяйства» адресован главным образом сельхозпроизводителям, целесообразно выделить развитие сельских территорий в отдельный федеральный закон. На рубеже 2000-х гг. была попытка принять такой закон. В 1998 г. в Государственную Думу РФ был внесён законопроект «О социальном развитии сельских поселений», который был одобрен Государственной Думой РФ, но отклонён Президентом РФ. В законопроекте целью государственной политики провозглашалась «приоритетность социального развития сельских поселений и проведение целенаправленной бюджетной, финансовой, кредитной, денежной, налоговой, инвестиционной и социальной политики в интересах решения социально-экономических задач и осуществление природоохранной деятельности в сельских поселениях»1. Вместо федерального закона в 2002 г. постановлением правительства был принят документ более низкого ранга — федеральная целевая программа «Социальное развитие села» на 2002–2013 годы.

До сих пор сельское развитие остаётся темой, упоминаемой «на обочине» законо- дательства о сельском хозяйстве. Поддержка социального развития сельских территорий с 2000-х гг. была составной частью государственных программ развития сельского хозяйства, либо выделялась в отдельную целевую программу. Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2013 года» затрагивала все сферы, в том числе развитие социальной инфраструктуры, и ставила целью повышение уровня жизни сельских жителей и обеспечение их доступным жильём и современной инфраструктурой. Основные расходы (70%) ложились на региональные бюджеты и внебюджетные источники, что привело к недовыполнению мероприятий. В итоге, мероприятия программы свелись преимущественно к финансированию жилья и инженерной инфраструктуры (газификация, водоснабжение и водоотведение, телефонная связь, автодороги)2. Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» (2006– 2007 гг.) наряду с мероприятиями по развитию аграрного производства предусматривал обеспечение доступным жильём молодых специалистов на селе. Это направление было наименьшим по финансированию (4 млрд руб. из бюджета в 40 млрд), при этом строительство и покупка жилья проводились по принципу софинансирова-ния, где доля федеральных средств в общей стоимости жилья составляла около 30% [4].

После завершения национального проекта «Развитие АПК» в действие вступила «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы». Первой целью программы было указано «устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения». В качестве результатов ожидалось улучшение жилищных условий, повышение обеспеченности питьевой водой и уровня газификации сельских населённых пунктов. Мероприятия по развитию социальной и инженерной инфра- структуры проводились в рамках федеральной целевой программы «Социальное развитие села на 2002–2013 гг.». Внутри самой госпрограммы финансировались субсидии на покупку и строительство жилья в сельской местности, а также проекты комплексной застройки и благоустройства сельских поселений. Всего на устойчивое развитие села планировалось направить 31 млрд руб. из 130 млрд (23,8%)3.

В последующей «Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2025 годы» среди основных заявленных целей устойчивого развития сельских территорий не представлено, однако оно указано в качестве одного из направлений, со сроком реализации 2018 год. Меры по развитию села принимались в рамках федеральной целевой программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года», которая с 2018 г. стала составной частью госпрограммы 4.

С 2020 г. действует «Государственная программа комплексного развития сельских территорий до 2030 года», нацеленная на замедление темпов сокращения сельского населения, повышение доходов сельских жителей, улучшение сельской инфраструктуры и жилищных условий. В программе под «сельскими территориями» понимаются не только сельские поселения, но и сельские населённые пункты в составе городских округов, посёлки городского типа и города численностью населения менее 30 тыс. человек. Общий объем финансирования программы из федерального бюджета должен составить 121,9 млрд рублей. Основное финансирование из федерального бюджета приходится на субсидии на строительство и приобретение жилья в сельской местности (39,5%), проект «Современный облик сельских территорий» (36,9%), развитие транспортной инфраструктуры (21%). Эти три направления концентрируют 97,4% предполагаемых федеральных расходов, то есть программа направлена почти исключительно на развитие инженерной и жилищной инфраструктуры села 5. Изначальная нацеленность программ на инженерное обустройство влечет за собой недостаточное развитие других направлений — обеспечение занятости сельского населения и повышение его доходов, развитие сельской социальной инфраструктуры, создание благоприятных социальных условий жизни на селе.

Развитие социальной инфраструктуры села в 2010–2022 годах

Информационной базой для исследования сельской социальной инфраструктуры послужили данные Росстата, большинство из них представлено на интернет-сайте Росстата и в электронной базе ЕМИСС. Также использовались данные профильных министерств.

Учреждения образования на селе представлены в основном организациями до- школьного и общего среднего образования. В последнее десятилетие в сельской местности происходит сокращение числа образовательных организаций (табл. 1 и 2), при том, что число обучающихся остаётся на том же уровне либо возрастает, то есть происходит укрупнение организаций, главным образом в целях оптимизации бюджетов. Сокращение числа организаций приводит к снижению их территориальной доступности. Для отдалённых и малонаселённых сельских населённых пунктов это означает увеличение времени на дорогу до школы и возможные перебои с доставкой учеников из-за погодных условий, плохой организации подвоза или выхода из строя школьных автобусов.

В случае дошкольных учреждений, для которых не предусмотрено обязательного подвоза учащихся из отдалённых деревень, сокращение числа организаций означает снижение доступности детских садов. Несмотря на эту проблему, число мест в сельских дошкольных организациях растёт, как и охват детей 1–6 лет дошкольным образованием. Однако в 2022 г. охват детей дошкольным образованием на селе (58,3%) оставался на треть ниже, чем в городе (79,1%) (табл. 1).

Таблица 1

Дошкольные образовательные учреждения (ДОУ) в сельской местности

Table 1

Pre-school educational institutions in rural areas

Показатель	2010	2015	2022	2022 к 2010, %	2022 к 2015, %
Общее число дошкольных учреждений (включая филиалы), тыс. единиц	19,5	17,6	16,4	84,1	93,2
Численность воспитанников ДОУ, тыс. человек	1107,3	1457,7	1350,4	122,0	92,6
Число мест в ДОУ, тыс. единиц	1235,2	1554,2	1595,8	129,2	102,7
Приходится мест в ДОУ на 1000 детей 1–6 лет, единиц	463	508	689	148,8	135,6
Охват детей 1–6 лет обучением в дошкольном учреждении, %	41,5	47,7	58,3	140,5	122,2
Удельный вес зданий ДОУ, требующих капитального ремонта и / или находящихся в аварийном состоянии, %	27,8	10,4	9,8	35,3	94,2

Источник: составлено автором по данным Министерства просвещения РФ.

В сфере среднего образования происходит укрупнение школ одновременно с сокращением малокомплектных школ. Вероятно, с этим связан рост числа учащихся, занимающихся во вторую и третью смены. Благоприятные тенденции — рост удельного веса педагогов с высшим образованием и рост обеспеченности современными телекоммуникациями (охват школ высокоскоростным доступом к сети Интернет — 77,2%). Техническое состояние школ ухуд- шается: 28,4% зданий сельских школ нуждаются в капитальном ремонте. Дисперсный характер расселения в сельской местности в сочетании с ликвидацией малокомплектных школ предполагает расширение охвата детей подвозом школьными автобусами. В 2022 г. автопарк школьных автобусов составил 22,5 тыс., подвозом было охвачено 93,7% из числа нуждающихся в этом учеников (табл. 2).

Таблица 2

Общеобразовательные организации в сельской местности

Table 2

General education organizations in rural areas

Показатель	2010	2015	2022	2022 к 2010, %	2022 к 2015, %
Число учреждений, реализующих программы общего образования, тыс. единиц	34,3	29,8	22,0	64,1	73,8
Число учащихся по программам общего образования, тыс. человек	3742,3	3726,0	4056,7	108,4	108,9
Число учащихся в расчете на одно учреждение, человек	109	125	184	168,8	147,2
Удельный вес учащихся, занимающихся во 2-ю и 3-ю смены, %	8,9	8,6	10,7	120,2	124,4
Удельный вес педагогических работников с высшим образованием, %	73	76,4	78,3	107,3	102,5
Удельный вес зданий школ, имеющих высокоскоростной доступ в сеть Интернет (более 1 мбит / с), %	5,8	27,8	77,2	1331,0	277,7
Удельный вес зданий школ, требующих капитального ремонта и / или находящихся в аварийном состоянии, %	20,3	13,9	28,4	139,9	204,3
Число автобусов, предназначенных для перевозки обучающихся, единиц	—	20432	22457	—	109,9

Источник: составлено автором по данным Министерства просвещения РФ.

Состояние сферы здравоохранения — одна из наиболее чувствительных тем на селе. Согласно опросу экспертов, самой проблемной областью остаётся доступность медицины (территориальная удалённость, дороговизна лекарств и платных услуг), а также её качество — квалификация персонала, состояние и оснащённость медицинских организаций, доступность профильных специалистов [5]. В сельской местности происходит сокращение числа стационаров и коечного фонда, связанное с оптимизацией бюджетных расходов и закрытием участковых больниц. Это снижает доступность больничных стациона- ров для сельских жителей, проживающих в отдалённых населённых пунктах. Часть сельских стационаров была преобразована в поликлиники. Мощность амбулаторно-поликлинических учреждений возросла на 8,1% по сравнению с 2015 г., но другие показатели отражают сжатие сферы сельского здравоохранения. Снижается обеспеченность сельского населения врачами и средним медицинским персоналом, сокращается число станций скорой помощи и количество фельдшерско-акушерских пунктов. В 2022 г. 77,4% зданий медицинских организаций были в неудовлетворительном состоянии (табл. 3).

Таблица 3

Организации здравоохранения в сельской местности

Healthcare institutions in rural areas

Table 3

Показатель	2010	2015	2022	2022 к 2010, %	2022 к 2015, %
Число больничных организаций, единиц	1349	1036	948	70,3	91,5
Количество коек в круглосуточных стационарах в сельской местности, единиц	153,4	161,9	150,8	98,3	93,1
Мощность амбулаторно-поликлинических организаций, число посещений в смену	435,8	555,4	596,4	136,9	107,4
Количество фельдшерско-акушерских пунктов, единиц	37775	34288	33458	88,6	97,6
Численность врачей на 10 тыс. человек населения	13,3	16,3	15,5	116,5	95,1
Численность среднего медицинского персонала на 10 тыс. человек населения	56,2	95,3	92,3	164,2	96,9
Число станций скорой помощи, единиц	728	963	728	100	75,6
Удельный вес медицинских организаций, здания которых находятся в аварийном состоянии, либо требуют капитального ремонта, %	-	-	77,4	-	-

Источник: составлено автором по данным Министерства здравоохранения РФ.

Объекты в сфере культуры на селе представлены в основном учреждениями культурно-досугового типа и сельскими библиотеками. За последние 12 лет число культурно-досуговых учреждений сократилось более чем на 10%, количество мест в зрительных залах — на 25%, численность работников культурно-досуговых учреждений — на 35%. За тот же период число биб- лиотек сократилось на 9%, численность пользователей библиотек — на 11%, охват библиотечным обслуживанием — на 7,6% (табл. 4). Досуг сельских жителей обеспечивается в основном телевидением и сетью Интернет, однако библиотеки и сельские клубы могут стать важными центрами притяжения людей и культурной жизни. Особенно актуальны мероприятия в сельских

Таблица 4

Учреждения культуры и библиотечное обслуживание в сельской местности

Cultural institutions and libraries in rural areas

Table 4

Показатель	2010	2015	2022	2022 к 2010, %	2022 к 2015, %
Число учреждений культурно-досугового типа, тыс. единиц	41,1	35,4	36,7	89,3	103,7
Число мест в зрительных залах культурнодосуговых учреждений, тыс. единиц	6765,5	5994,0	5197,9	76,8	86,7
Число мест в зрительных залах в расчёте на одно учреждение, единиц	164,6	169,3	141,8	86,1	83,8
Обеспеченность населения учреждениями культурно-досугового типа, мест на 1000 человек	180	158	141,3	78,5	89,4
Численность работников культурно-досуговых учреждений, тыс. человек	204,4	164,6	130,8	64,0	79,5
Число библиотек, тыс. единиц	35,7	30,0	32,5	91,0	108,3
Число пользователей библиотек, млн человек	19,0	16,4	16,9	88,9	103,0
Охват населения библиотечным обслуживанием, %	49,8	43,3	46,0	92,4	106,2

Источник: составлено автором по данным Министерства культуры РФ.

клубах для жителей старших возрастов, также всегда востребованы занятия и кружки для детей.

Динамика спортивной инфраструктуры на селе выглядит удовлетворительно. Число спортивных сооружений выросло на 3% с 2010 г., но с 2015 г. сократилось. Речь идёт прежде всего о плоскостных спортивных сооружениях (футбольные поля, спортивные площадки), наиболее распространённых в сельской местности. Более чем вдвое выросла доля сельских жителей, вовлечённых в занятия спортом, достигнув 42% в 2022 г. (табл. 5).

Таблица 5

Физическая культура и спорт в сельской местности

Table 5

Physical training and sports in rural areas

Показатель	2010	2015	2022	2022 к 2010, %	2022 к 2015, %
Число спортивных сооружений, тыс. единиц	105,7	111,4	109,2	103,3	98,0
В том числе число плоскостных спортивных сооружений, тыс. единиц	63,6	67,9	65,6	103,1	96,6
Численность сельского населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, млн человек	6,1	9,9	15,5	254,1	156,6
Удельный вес сельского населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, %	16,3	26,2	42,1	258,3	160,7

Источник: составлено автором по данным Министерства спорта РФ.

Таблица 6

Торговое и бытовое обслуживание в сельской местности

Retail and household services in rural areas

Table 6

Показатель	2010	2015	2022	2022 к 2010, %	2022 к 2015, %
Число предприятий розничной торговли, тыс. единиц	217,6	229,3	199,8	91,8	87,1
Площадь торгового зала магазинов (павильонов, торговых центров), млн м2	11,3	12,5	12,9	114,2	103,2
Площадь торгового зала в расчёте на 1 тыс. жителей, м2	301	329	356	118,3	108,2
Число предприятий общественного питания, тыс. единиц	15,6	17,8	14,8	94,9	83,1
Число мест в предприятиях общественного питания, тыс. единиц	571,4	742,6	522,0	91,4	70,3
Число мест в предприятиях общественного питания в расчёте на 1 тыс. жителей, ед.	15,2	19,6	14,3	94,1	73,0
Число объектов бытового обслуживания, единиц	40592	45509	37954	93,5	83,4
В расчёте на 100 сельских населённых пунктов с постоянным населением приходится объектов бытового обслуживания, единиц	30,4	33,8	29,6	97,4	87,6

Источник: составлено автором по данным Росстата.

В сфере торгового обслуживания происходит сокращение числа предприятий, однако растёт число торговых площадей в расчёте на одно предприятие. Из-за сокращения количества магазинов снизилась их доступность для жителей отдалённых сел. Сокращаются и другие сферы обслуживания: предприятия общественного питания и объекты бытового обслуживания (табл. 6). Такая динамика является следствием как неблагоприятной демографической ситуации на селе, так и ухудшения деловой среды для малых предприятий, составляющих основу сектора услуг в сельской местности.

В заключение анализа социальной инфраструктуры отметим, что общий тренд сжатия сферы социального обслуживания на селе согласуется с демографической динамикой сельских территорий: с 2015 по 2022 гг. численность сельского населения сократилась, по данным Росстата, на 2,3% — с 37,9 млн до 37 млн человек. Сжатие «сельской ойкумены» ставит новые вызовы: каким образом сохранить и повысить качество жизни сельских жителей при все более разреженном и поляризованном характере сельского расселения [6].

Пути развития социальной сферы на селе

Село представляют собой социальнотерриториальную систему, которая в современных условиях нуждается в поддержке со стороны государства из-за своей специфики: обширной территории, разреженного расселения, повышенных транспортных и эксплуатационных издержек хозяйственной деятельности, сезонного характера сельского хозяйства, высоких климатических рисков и пр. К тому же, сельские территории России чрезвычайно разнообразны по природным и социальноэкономическим условиям, что требует дифференцированного подхода к их развитию.

Опыт других стран показывает, что государство может эффективно развивать сельские территории. Это поддержка сельхозпроизводителей (гарантированные цены на сельхозпродукцию, прямые субсидии фермерам, субсидирование транспортных издержек, лизинг сельхозтехники, льготные кредиты, налоговые льготы); программы строительства жилья и инфраструктуры; грантовая поддержка местных инициатив (например, программа LEADER в ЕС). Мощный инструмент поддержки села — установление стандартов социального обслуживания и качества жизни на селе. Такая система действует в Великобритании, где го- сударство гарантирует сельским жителям соблюдение заданного уровня социальных благ, включая транспортное обслуживание, доступ к образованию, здравоохранению, культуре и спорту, социальной защите, информационным услугам, почтовому и банковскому обслуживанию [7]. Этот путь может быть перспективным для России с её разнообразием территорий и обширными зонами «социального запустения».

Для поддержки социального развития сельских территорий в нашей стране применяется программно-целевой подход, реализованный через государственные про-граммы6. Мероприятия в отношении сельских территорий содержатся в госпрограм-мах: «Программа комплексного развития сельских территорий» (основная программа по развитию сельских территорий); «Развитие образования»; «Развитие здравоохранения»; «Развитие культуры»; «Развитие сельского хозяйства». В программах по развитию образования и здравоохранения предусмотрены единовременные выплаты работникам образования и здравоохранения, заключившим пятилетний трудовой договор на работу в сельской местности (программы «Земский доктор», «Земский фельдшер», «Земский учитель»). В программе по развитию культуры такой меры нет, но заявлена поддержка культурно-досуговых учреждений и автоклубов в сельской местности, а также строительство многофункциональных культурных центров в малых городах.

Программа «Комплексное развитие сельских территорий» входит в направление «Комфортная и безопасная среда для жизни» наряду с другими инфраструктурными программами. Она направлена на обеспечение сельчан доступным жильём и инженерной инфраструктурой, но также содержит мероприятия по развитию кадрового потенциала и обеспечению занятости сельских жителей. Программа не предусматривает отдельных мер по развитию социальной инфраструктуры, «передоверяя» их профильным министерствам. Проблема в том, что госпрограммы других ми- нистерств не рассматривают сельские территории как приоритетные, ограничиваясь отдельными мерами (программы «Земский учитель» и пр.), либо вскользь упоминая о реализации своих мероприятий на селе.

Выводы

Действующие меры по поддержке социальной инфраструктуры села представляются недостаточными, о чем свидетельствует анализ статистики, показывающий стагнацию, а чаще деградацию сельской социальной сферы. Для проведения более эффективной политики развития сельских территорий могут быть предприняты следующие меры.

• 1.    Усиление направления «развитие сельских территорий» внутри Министерства сельского хозяйства, либо управление развитием сельских территорий через отдельный орган исполнительной власти. Иначе сельское развитие остаётся «в тени» поддержки сельскохозяйственных производителей.

• 2.    Установление федеральных стандартов для сельской местности по основным направлениям социального обслуживания:

• 3.    Усиление государственных программ поддержки здравоохранения, образования, культуры, спорта, социального обслуживания отдельными направлениями, касающимися развития данной сферы на сельских территориях.

• 4.    Усиление роли местных сообществ и местного самоуправления при разработке и реализации общественно значимых проектов.

образование, здравоохранение, социальные услуги, инженерное благоустройство, транспортная инфраструктура, связь. Федеральной и региональным властям следует в приоритетном порядке выделять финансирование для приведения сельской инфраструктуры к стандартам, которые должны пересматриваться каждые 5–10 лет.

Положительная динамика в демографическом, экономическом и социальном развитии сельских территорий возможна только при слаженной и однонаправленной работе по поддержке разнообразных аспектов сельской жизни, создании условий для развития экономики и человеческого потенциала на селе.