Социальная политика как фактор конструирования неравенства: новая модель патернализма

Н а протяжении XX столетия в различных странах мира были сформированы различные модели социальной политики, ориентированные на достижение поставленных целей, но отличающиеся конкретными механизмами их достижения, методами реализации и принципами распределения социальной ответственности между ее основными субъектами – государством, частным, общественным сектором и семьей. В качестве основных моделей традиционно выделяются либеральная модель (с доминированием индивидуальной социальной ответственности), корпоративная модель (с доминированием социальной ответственности корпораций), общественная, или социал-демократическая модель (с доминированием общественной социальной ответственности) и патерналистская модель (с доминированием социальной ответственности государства). Данные модели формировались в различных странах под влиянием конкретно-исторических условий, претерпевая трансформации, детерминируемые циклическими явлениями в экономике. Финансово-экономический кризис 2008–2009 гг. также внес существенные коррективы в перспективы дальнейшего развития данных моделей в их классическом исполнении, поставил на повестку дня вопросы необходимости формирования системы глобального регулирования социальных процессов и ресурсов, конвергенции действующих моделей, поиска новых индикаторов социального развития. Нарастание процессов структурной трансформации современных обществ в направлении информационной экономики также задает новые ракурсы трансформации моделей социальной политики [Кадомцева, Монахова 2015: 14].

Данный контекст, а также особые геополитические условия последних нескольких лет во многом детерминируют трансформационные процессы в сфере социальной политики российского общества. Эта сфера в России все последнее время являлась территорией самоопределения, перманентного социального выбора и стремительной смены стратегических ориентиров, в результате чего принимаемые и активно реализуемые социальные программы, проекты, инициативы зачастую оказывались не завершенными полностью из-за смены целевых установок, организационных моделей и финансовых условий.

Как известно, 1990-е гг. явили собой период кардинальных экономических реформ и реализации стратегии крайнего неолиберализма в социальной политике, пришедшей на смену стратегии максимального государственного патернализма в социальной сфере советского периода. Это выразилось в минимизации участия государства в решении социальных проблем и регулировании неравенства и в результате привело к резкому росту социальной дифференциации в обществе. Нулевые годы были ознаменованы изменениями государственной стратегии в сторону социально ориентированной рыночной экономики, возвращением государства в социальную сферу в форме государственного регулирования, определенным повышением его социальной ответственности, увеличением расходов на социальную сферу, внедрением новых перераспределительных механизмов и системы мер, направленных на повышение эффективности государства в отраслях социальной сферы. Мировой финансово-экономический кризис 2008–2009 гг. потребовал перехода к антикризисной стратегии, которая в России отличалась сохранением социальных приоритетов, ориентацией на исполнение государством социальных обязательств путем применения эффективных мер использования бюджетных ресурсов и ресурсов стабилизационного фонда. Посткризисный период модернизационного романтизма и дискуссий о социальной политике как новом факторе экономического роста оказался недолгим, а риторика относительно новой стратегии социальной политики, ориентированной не на компенсационные меры преодоления бедности, а на воспроизводство социально-активного, креативного класса – не реализованной в действительности. Новый политический цикл, начавшийся в России в 2012 г., стал началом новой прагматической волны модернизации с определением четких целевых ориентиров развития социальной сферы и человеческого капитала, усиления государственного регулирования по их достижению и государственного контроля за их исполнением. Однако изменения геополитического контекста, финансовоэкономический кризис в России, начавшийся в 2014 г., и связанное с этим существенное сокращение бюджетных возможностей привели к необходимости смены модернизационной стратегии в экономике и социальной сфере на мобилизационную, приостановке стратегии социального развития, концентрации государственных усилий на исполнении действующих социальных обязательств за счет оптимизации бюджетного сектора социальных услуг [Константинова 2015: 27-28]. Последовавшее в 2016 г. усугубление экономической рецессии, приведшее не только к заморозке бюджетных расходов на социальную сферу, но и к их секвестрованию, обусловило функционирование социальной сферы в условиях дефицита бюджетов всех уровней. Стратегическая парадигма развития социальной сферы как основная концептуальная идея социальной политики докризисного периода окончательно трансформировалась в парадигму оптимизации, которая стала центральным вектором социальных реформ, приобретающих все в более очевидной степени структурный характер.

Сегодня основные механизмы осуществления реформ социальной сферы разворачиваются преимущественно в данной парадигме и находят свое проявление в следующих форматах:

– сокращение путем ликвидации, реорганизации, объединения, укрупнения числа бюджетных учреждений и организаций социальной сферы, в т.ч. образовательных и медицинских, при стимулировании повышения их экономической эффективности, изменения качественных и количественных параметров деятельности и оказания услуг;

• –    изменение организационно-правовой формы бюджетных учреждений социальной сферы – переход в автономные учреждения;

• –    передача части функций поставщиков государственных социальных услуг НКО и частному сектору, аутсорсинг социальных услуг;

• –    коммерциализация социальных услуг – преобразование бюджетных организаций в частные предприятия;

• –    передача учреждений социальной сферы с одного уровня власти на другой (например, с федерального уровня на региональный, с регионального – на муниципальный).

Данные структурные реформы социальной сферы идеологически позиционируются как необходимые для повышения эффективности и качества предоставляемых социальных услуг, однако реально зачастую являются вынужденными мерами, т.к. происходят на фоне сокращения социальных расходов, падения уровня и качества жизни населения. Следствием этого становятся рост социальной дифференциации, появление новых видов социального неравенства, таких, например, как неравенство между учреждениями социальной сферы в рамках отраслей, а также рост межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения. Особенность данного этапа, в отличие от кризисной ситуации 1990-х гг., когда имело место разгосударствление социальной политики и существенное сокращение государственного регулирования социальной сферы, заключается в том, что при сокращении государственных расходов на социальную сферу, количественной оптимизации учреждений бюджетного сектора социальных услуг, как ни парадоксально, увеличиваются масштабы государственного регулирования в сфере социальной политики, что в первую очередь выражается в процессах бюрократизации и разрастания контрольно-надзорной деятельности. Кроме этого, несмотря на осуществляемые усилия, в сегодняшних условиях не происходит и компенсаторный рост негосударственного сектора социальных услуг. Сохраняются неблагоприятная экономическая ситуация и большие административные барьеры для развития частного сектора социальных услуг. По отношению к третьему сектору (НКО) усиливаются тенденции огосударствления, которые встречают определенное сопротивление со стороны его действующих субъектов. Государство создает институциональные механизмы для вовлечения некоммерческих организаций в процесс оказания государственных социальных услуг, однако значительная часть НКО не проявляют должной заинтересованности в этой деятельности, стремятся сохранить свои собственные ниши в социальной сфере в условиях сокращающихся финансовых возможностей. В то же время целевые показатели социальной политики, установленные в докризисный период и ориентированные на совсем иную бюджетную поддержку, из-за политических соображений не корректируются. С целью их обеспечения имеет место жесткий, порой преходящий в репрессивный государственный контроль в социальной сфере с возрастающими элементами ручного управления.

Таким образом, можно фиксировать трансформацию стратегии и тактики современной социальной политики в сторону патерналистской модели с масштабной долей социальных обязательств и контрольных функций государства. Однако специфика нового государственного патернализма в социальной сфере заключается в том, что в такой парадигме реализуемая социальная политика неизбежно становится фактором роста традиционных форм социального неравенства и источником его новых форм. Это связано с тем, что в существующих условиях ограниченные финансовые, в первую очередь бюджетные, ресурсы распределяются еще более неравномерно, а процессы оптимизации в отраслях социальной сферы зачастую сопровождаются социальными издержками. Основные социальные риски реорганизации учреждений социальной сферы усиливаются за счет необходимости решения политической задачи повышения заработной платы работников бюджетной сферы в условиях финансовых ограничений и находятся в зоне обеспечения гарантий занятости и доступности качественных социальных услуг. К таким рискам сегодня можно отнести следующие явления и тенденции:

• –    высвобождение работников бюджетной сферы в результате сокращения штатной численности сотрудников при оптимизации и реорганизации учреждений социальной сферы и, как следствие, рост безработицы, неравенства в уровне доходов между оставшимися работать и уволенными работниками, снижение уровня жизни значительной части населения;

• –    появление тенденции нисходящей социальной мобильности работников бюджетной сферы, переходящих из только оформившегося нового среднего класса в класс новых российских бедных и малообеспеченных, рост прекариза-ции работников бюджетных организаций образования и здравоохранения в силу разрастания феномена их негарантированной занятости;

• –    ограничения привычной и удобной территориальной доступности учреждений социальной сферы, прежде всего здравоохранения и образования, в условиях наличия транспортных проблем в регионах;

• –    существенное ограничение доступности социальных услуг здравоохранения, образования, культуры для жителей малых территорий в результате ликвидации единственных в населенных пунктах учреждений социальной сферы, вымирание сел и деревень в результате данных процессов;

• –    сокращение доступности бесплатных медицинских, образовательных и других социальных услуг в связи с процессами их коммерциализации;

• –    сокращение рабочих мест в организациях бюджетной сферы, являющихся градообразующими для части населенных пунктов;

• –    разрушение сложившихся профессиональных коллективов образовательных и медицинских учреждений в результате ликвидационных и объединительных процедур, сложные процессы формирования новых объединенных коллективов, что сказывается на качестве предоставляемых услуг;

  – появление новых видов социального неравенства, в частности неравенства между учреждениями социальной сферы, что детерминирует неравенство в качестве предоставляемых социальных услуг.

Одна из основных особенностей нынешней ситуации заключается в том, что данные процессы роста социального неравенства не являются результатами действия «невидимой руки рынка», объективными издержками рыночной экономики. Данные процессы становятся результатом деятельности государства, определенными издержками целенаправленной социальной политики. В том случае, когда неоправданно высокие социальные обязательства не имеют необходимого финансового обеспечения, увеличивается риск негативных социальных последствий, искажений ожидаемых социальных эффектов. В этих условиях возникает риск трансформации социальной политики из основного политического и экономического механизма преодоления социально-экономического неравенства в один из воспроизводимых факторов его роста.

Особенность новой современной патерналистской модели социальной политики, в отличие от классической советской модели, заключатся в том, что она строится не на основе выравнивания возможностей, обеспечения социального равенства, а на основе конструирования неравенства как фактора, стимулирующего повышение эффективности и результативности деятельности субъектов социальной политики. А государство как основной субъект социальной политики при данной модели оказывается одним из основных акторов конструирования социальных иерархий [Ильин 2000]. Например, особо отчетливо такую роль государства можно сегодня наблюдать в сфере высшего образования, где в рамках проводимой государственной политики целенаправленно конструируется иерархическая система высших учебных заведений.

Поэтому социальная политика в этих условиях становиться полем, на котором разворачиваются одновременно противоположно направленные процессы цен- тростремительной и центробежной социальной мобильности, формирования и размывания среднего класса. Государство же, конструируя социальные иерархии в социальной сфере, с одной стороны, стремится стимулировать повышение качества предоставляемых социальных услуг, а с другой – создает для граждан ситуацию неравного доступа к социальным ресурсам и услугам.

Оправдана ли такая социальная политика? Этот вопрос пока остается нерешенным. Неблагоприятные социальные последствия порой достаточно жесткой политики оптимизации сети учреждений социальной сферы, не сопровождающейся компенсационными мерами, приводят к появлению очагов социальной напряженности. Реакция людей на закрытие больниц, фельдшерских пунктов, роддомов, вузов, школ в селах, в небольших городах, где, кроме этих учреждений, ничего другого нет, а также и в крупных городах, для которых конкретные учреждения образования или здравоохранения имеют большую социальную значимость, неоднозначна, а порой негативна. Имеют место протестные акции населения, профессиональных сообществ, отражающие повышенный уровень недовольства данной ситуацией. С другой стороны, выстраивание иерархического контура в социальной сфере путем государственного регулирования опасно возможной монополизацией ресурсов ограниченным числом учреждений социальной сферы, что не может не сказываться на доступности и качестве социальных услуг.

В этой связи необходимо еще раз отметить, что естественное социальное неравенство имеет диалектический характер и внутренне противоречивую сущность, обладает возможностями разнофункциональной направленности в обществе [Борта 2001: 23]. Ряд исследований по проблемам взаимосвязей структурнофункциональных характеристик социально-экономического неравенства с основными показателями социально-экономического и демографического развития современного российского общества показал, что нормальное неравенство всегда обнаруживает себя как позитивный фактор, а избыточное неравенство – как негативный, и динамика развития общества хорошо объясняется динамикой соотношения между этими факторами. Поэтому регулирование и оптимизация неравенства являются ключевыми факторами развития общества в целом [Шевяков 2009]. Регулирование процессов оптимизации неравенства во всем комплексе своих проявлений и управление ими и есть системная функция и сущностная основа социальной политики. Современная социальная политика в России ориентирована на мобилизацию позитивного потенциала социального неравенства как источника развития, в ее основу заложена установка на воспроизведение, конструирование неравенства, создание конкурентной среды в социальной сфере. Однако успешность реализации данной стратегии в практическом измерении пока сложно оценить однозначно.

Таким образом, можно заключить, что происходившие кардинальные изменения государственной стратегии в сфере социальной политики за весь постсоветский период прошли круг в своих трансформациях от государственного патернализма, стремящегося обеспечить равенство, к государственному патернализму, конструирующему неравенство. Возможно, это естественный процесс самоопределения нашего общества и государства в данной сфере, его адаптации к постоянно изменяющимся условиям, связанный с поиском наиболее адекватной матрицы, обеспечивающей соответствие институциональных и социальнокультурных параметров.