Социальная политика, социальное развитие, социальная защита и их правовые составляющие

Правительство Пермского края, 614000, Пермь, ул. Ленина, 51

Государственная Дума РФ, 103265, Москва, Георгиевский пер., 2

Рассматривается соотношение социальной политики, социального развития, социальной защиты. Анализируются точки зрения исследователей по этому вопросу и излагается мнение соавторов.

Общеизвестно, что политика есть государственные и общественные дела как сфера деятельности, связанная с отношениями между государственными структурами, а также социальными группами, ядром которой является государственная власть [9. С. 490]. Существуют и иные дефиниции, но именно эта отражает, на наш взгляд, многогранную сущность рассматриваемого явления. Одна из его важнейших особенностей – это взаимосвязь с правом, которая не сводится к взаимообусловленности государства и права. Характерен более широкий подход – установление места и роли права в политической системе общества, охватывающей как государственные, так и негосударственные институциональные образования [16; 1. С. 171-172; 29. С. 234; 26. С. 13-19]. А в качестве одной из важнейших содержательных граней политики следует назвать социальную политику.

Понятие социальной политики относится к числу таких категорий, которые широко используются и в теории, и в практике, при этом оно служит предметом постоянных дискуссий. Объем понятия и его содержание у исследователей существенно различаются. Это объясняется прежде всего тем, что социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества, государства, права. Те или иные варианты социальной политики осуществляются в различных типах общества, соответственно реализуются функции разных типов государства и права. В их основе лежат разные представления о нужном и должном, справедливом и несправедливом, гуманном и негуманном, сформированные

той или иной моралью, религией, ментальностью и т.п.

Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако еще древние мыслители признавали, что одна из задач государства – забота о своем народе. В частности, Платон утверждал, что «всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого иного, как тех, кто ей подвластен» [28. С. 104-105]. Аристотель указывал, что «государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо», «государство – это союз в целях оказания помощи», а «наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо» [3. С. 460, 462, 591].

Позднее мыслители Нового времени, среди них – Т.Гоббс, И.Кант, Г.Гегель, также рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной ценностью. Так, немецкий философ В.Гумбольдт в работе «Идеи к опыту, определяющему границы деятельности государства» анализировал как юридические функции государства (мир и безопасность в обществе, защита прав и свобод индивида), так и социальные (забота о благе и счастье каждого) [15. С. 25-30]. Английский философ и экономист Д.С.Милль отмечал массу случаев, когда правительства с общего согласия возлагали на себя полномочия и осуществляли соответствующие функции потому, что это служит общим интересам [25. С. 151].

В более поздние времена появились научные взгляды, не сводящие политику как целостное и социальную политику как его часть к пределам деятельности государства. Но при этом государственная власть все равно всегда оставалась в эпицентре. Эту мысль отражает высказывание О.Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик государства – справедливого государства» [35. С. 11-12]. Как представляется, при любом взгляде на понимание социальной политики эти базовые устои всегда должны приниматься во внимание.

В зарубежной и отечественной науке существует достаточно много определений социальной политики. Все эти подходы можно объединить в группы со схожими концепциями. Такое деление достаточно условно, но оно позволяет упорядочить взгляды ученых.

Первую группу представляют суждения, в которых через отождествление социального и общественного социальная политика рассматривается как «общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество». Цель социальной политики – способствовать достижению целей общества [39. С. 47]. Во вторую группу можно включить учения, основанные на идее стабилизации в регламентировании отношений труда и капитала, акцентирующие такие отношения с точки зрения их значимости для понимания социальной политики. Третья группа взглядов – это те, которые рассматривают социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной в первую очередь на потенциально опасные слои нетрудоспособных (маргиналы, деклассированные элементы и др.), чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей. П.А.Сорокин, в частности, в своей работе «Социология революции» указывал, что «непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения» [31. С. 272; 2]. Четвертая группа объединяет тех специалистов, которые видят в социальной политике прежде всего инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему перераспределительных мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов в безопасных рамках, а главным средством выступает активная налоговая политика. К пятой группе, как представляется, можно отнести тех, кто исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства [14. С. 20].

Все иные взгляды, не охваченные выделенными выше классами, можно (опять же условно) объединить в виде свободного класса [11. С. 12-33]. По нашему убеждению, социальная политика должна содержать в себе элементы каждой из этих групп концепций. Процесс реформирования социальной политики должен предваряться поиском вариантов оптимального сочетания этих и других полезных идей.

Из определений, имеющихся в современных российских источниках по юриспруденции, наибольший интерес представляет определение В.Ш.Шайхатдинова. Он находит, что социальная политика – это целенаправленное воздействие государства, органов местного самоуправления, общественных организаций и предприятий на существующую систему общественных отношений с целью улучшения быта и труда широких слоев населения [37. С. 9; 34. С 5]. Однако, разделяя суждение В.Ш.Шай-хатдинова, считаем целесообразным иначе сформировать примерный перечень субъектов, реализующих социальную политику, а субъектом, ее воспринимающим, указать население в целом и каждую личность в отдельности [27. С. 6-12]. Кроме того, важно подчеркнуть значимость государственной власти в осуществлении социальной политики посредством повышения качества жизни. Итак, нам представляется, что социальная политика есть целенаправленное воздействие под руководством и при актив- ном участии государства, а также органов местного самоуправления, общественных объединений, работодателей и т.п. на условия жизнедеятельности населения в целом и каждой личности в отдельности с целью улучшения качества жизни.

Понятие «социальная политика» тесно связано с другими понятиями, наиболее важными из которых являются понятия «социальное развитие» и «социальная защита». (Широко распространенный термин «социально-экономическое развитие», на наш взгляд, надо воспринимать как понятие, означающее экономическое развитие и развитие социальное в их взаимосвязи.

Понятие социальной защиты появилось в России в начале 90-х гг. прошлого века [34. С. 5]. Оно неоднозначно трактуется в науках о человеке, включая юридические науки. Иногда оно рассматривается как социальное обеспечение в широком смысле слова. Некоторые авторы исходят из того, что это определенные меры. Так, Е.Е.Мачульская полагает что социальная защита – это система мер, направленных на обеспечение достойного уровня и качества жизни [24. С. 4]. Нередко правоведы акцентируют определенные общественные связи. Например, В.Ш.Шайхатдинов определяет социальную защиту населения как систему общественных отношений по обеспечению условий для нормальной жизнедеятельности населения [37. С. 9]. Относительно категорий «меры» или «общественные отношения» считаем предпочтительнее использовать вторую. В приведенных дефинициях социальная защита раскрывается в широком смысле. Но есть суждения иного рода. Так, М.Ю.Федорова дает следующее определение: это система мер, направленных на предотвращение, смягчение и ликвидацию последствий социально-рисковых ситуаций, посредством обеспечения достойного уровня и качества жизни [34. С. 8]. В юридической литературе есть и другие мнения по данному вопросу, но их анализ остается за рамками настоящего исследования.

В результате проведенного нами анализа становится ясным, что можно говорить о социальной защите в широком смысле слова. А обязательность связи с социальнорисковыми ситуациями видится отвечаю- щей взглядам на социальную защиту в узком смысле. Когда для более широкой по контингенту и по основаниям социальной защиты нет достаточного финансового обеспечения, надо защищать слабейших – т.е. тех, кто оказался в социально-рисковой ситуации.

Социальная защита в широком смысле в реальности может дать разные результаты. Качество жизни в зависимости от многих обстоятельств может ухудшиться. Оно может быть охарактеризовано и как стагнация. Оно может повышаться, и это, на наш взгляд, будет рассматриваться как социальное развитие.

Относительно социальной политики социальное развитие видится и как цель, и как результат, и как функция. Социальное развитие как результат социальной политики кажется наиболее значимым ракурсом для исследования, подразумевающим и другие. Надо признать, что социальная политика и социальное развитие должны относиться ко всем членам общества. При этом эффективность социальной политики определяется не только тем, насколько значительные средства расходуются на поддержку жизненно важных для граждан (иностранцев и апатридов) условий, но и тем, чтобы создавались условия, позволяющие им самим обеспечить себе жизнь достойного качества.

Надо подчеркнуть, что изложенный выше взгляд на соотношение социальной политики, социального развития и социальной защиты далеко не единственный в настоящее время в науках о человеке. Например, В.В.Колков на основе анализа деятельности современных социальных государств утверждает, что структурообразующими элементами социальной политики являются социальное обеспечение, социальная помощь, социальная защита, социальная работа [17. С. 27]. Нам такой перечень видится спорным. Некоторые ученые утверждают, что к социальному относится все, что не является природным, что выработано в процессе человеческой социальной практики. Более узкой является точка зрения, которая разграничивает сферу производства и непроизводственную, наделяя последнюю статусом социальной сферы [18. С. 61]. Выво- димые из таких суждений выводы о социальном развитии представляются чересчур абстрактными. По мнению И.А.Григорьевой, социальная политика направлена на оказание помощи бедным и борьбу с бедностью, развитие социального страхования, работу с молодежью, стимуляцию занятости, активизацию перевода получателей пособий в разряд экономически и социально самостоятельных личностей [14. С. 20]. Но для данного исследования такой перечень целей социальной политики является явно зауженным. Думается, что в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов, их групп и общества. Социальная политика направлена на широкий спектр целей – от обеспечения выживания и поддержания жизнедеятельности слабейших членов общества – инвалидов, престарелых и т.д. до обеспечения функционирования и развития общества в целом.

Социальное развитие как результат с позиций права есть сначала нормы права, а потом – правоотношения. При этом правоотношения будут активно взаимодействовать с отношениями, регламентируемыми другими социальными нормами, включая нормы общественных объединений. Значимость норм отдельных отраслей российского права при этом будет неодинакова. Поскольку главные направления современной социальной политики в России основаны преимущественно на восприятии человека как субъекта трудового права – работника (потенциального или реального) либо в качестве субъекта права социального обеспечения, постольку именно эти две отрасли российского права должны быть выделены в своей значимости как юридические опо-средователи социальной политики и социального развития. Но исключать значение других отраслей (например, жилищного права) тоже нельзя. Вот почему представляется, что социальное развитие в российском праве есть результат социальной политики в виде определенной системы правоотношений, возникающих между субъектами трудового права, права социального обеспечения, а также субъектами некоторых иных отраслей права на основе особых юридиче- ских фактов с целью обеспечения достойной жизни каждого члена общества и с иными гуманитарными целями (включая исключение или хотя бы уменьшение вредных последствий социальных рисков) и реализуемых в порядке, установленном источниками трудового права, права социального обеспечения и ряда иных отраслей права.

Социальная защита в данном исследовании понимается далее в узком смысле – как та часть социальной политики, которая связана с предотвращением, смягчением и ликвидацией последствий социальнорисковых ситуаций посредством обеспечения со стороны общества приемлемого уровня жизни. Такая социальная защита возможна в виде социального обеспечения. Другими вариантами социальной защиты в узком смысле являются, например, некоторые жилищные льготы, защита работников в случае простоя и т.д. Но в российском праве многообразны и варианты социальной защиты в широком смысле. Допустим, именно сюда следует отнести основную часть норм трудового права, жилищного права и т.д. На наш взгляд, защита трудовых прав – это в целом социальная защита в широком смысле слова.

М.Ю.Федорова сформулировала концепцию новой отрасли в российском праве – права социальной защиты [34. С. 9-25]. Идея представляется интересной, но из-за двух смыслов в понимании социальной защиты и по ряду иных причин труднореализуемой. Оспариваемой кажется и идея социального права. С нашей точки зрения, в плоскости отдельных исследований, когда из контекста ясно, что и «право социальной защиты», и «социальное право» используются в четко очерченном ракурсе, эти термины вполне могут быть применимы, а по поводу их общего употребления пока вопросов, остающихся без ответов, явно больше, чем вопросов, имеющих свои определенные решения.

Думается, что с позиций права социальное развитие в качестве социальной политики можно условно разделить на три фрагмента: 1) осуществляемое, в основном, в границах трудового права; 2) реализуемое, в основном, в границах права социального обеспечения; 3) функционирующее в грани- цах иных отраслей российского права. В свою очередь, каждый из этих фрагментов может быть рассмотрен в плоскости двух выделенных выше смыслов социальной защиты, а также как минимум еще и в плоскости уровня правового поля (федеральное регулирование, регулирование на уровне субъекта РФ и т.д.).

Превалирующая роль трудового права и права социального обеспечения среди других отраслей права, выражающих социальную политику государств, отчетливо прослеживается при изучении генезиса юридического ракурса социальной политики в исторической литературе. Ученые полагают, что социальная политика в части комплексной целенаправленной нормативно-правовой деятельности государств сформировалась, скорее всего, только в середине XX в., хотя первые попытки социально-защитного правового регулирования осуществлялись еще на основе фабричнозаводского законодательства. Они относятся главным образом к середине XIX в. [19. С. 312; 27. С. 6-13]. Примерно в то же время появились социальное страхование и социальная помощь со стороны работодателей. Но значение этих факторов тогда было несущественным. Социальная политика государств в ее юридическом выражении начинает играть более значимую роль в социально-экономических процессах с конца XIX – начала XX в. Это было обусловлено как развитием производительных сил, так и массовым движением рабочих за свои права.

Можно солидаризироваться с мнением М.Блауг в том, что выделяются три этапа в юридическом опосредовании развития социальной политики [7; 20; 21; 4; 23; 12; 38; 30;13; 32; 36; 10; 22].

На первом этапе (1880-1917 гг.) объектом нормативного регулирования являлся практически исключительно труд наемных работников в Германии, Соединенном Королевстве, Франции, Италии, Австрии, а затем России, Бельгии и Нидерландах.

Второй этап (1917-1950 гг.) связан с Октябрьской революцией в России. В период с 1917 г. во многих европейских странах были учреждены пособия по безработице, практика которых в дальнейшем распро- странилась на страны Северной и Южной Америки, Австралию и Новую Зеландию. В 1935 г. в США был принят особый федеральный закон о социальном страховании наемных работников, действие которого затем было распространено на членов семей застрахованных. Наряду с этим стали приниматься и иные активные юридические меры по социальной политике.

Надо особо отметить, что во время Второй мировой войны осознание мировым сообществом значимости гуманитарных ценностей привело к принятию на международном уровне ряда документов, имевших большое значение для расширения юридической сферы социальной политики. Например, в так называемой Атлантической хартии (1941 г.) указывалось на необходимость принятия широких социальных программ. Это нашло практическое воплощение в нормативных и программных актах многих государств. В частности, в разработанном по инициативе У. Черчилля «Плане развития системы социального обеспечения Великобритании» отмечались следующие основные проблемы: нужда, болезни, невежество, нищета и вынужденная праздность. Для их ликвидации государство было обязано организовать социальную помощь, финансируемую, прежде всего, за счет взносов населения. Такая система базировалась на принципах единообразия, универсальности и всеобщности. Предполагалось, что она не должна подавлять инициативу и ответственность индивида. Таким образом, были сформулированы основные направления теории «государства всеобщего благосостояния». Затем они легли в основу концепций социальной политики и многих других европейских государств. В принципе второй этап и есть этап создания юридически оформленной социальной политики.

На третьем этапе (с 50-х гг. XX в. по настоящее время) социальная политика государств развивается во все большей степени. Характерной особенностью социальной политики становится быстрый рост социальных расходов. Так, в середине 90-х гг. прошлого века их удельный вес в развитых странах достигал в среднем 35% всех государственных расходов [7. С. 462]. По мере развития национальных экономик социаль- ные расходы возрастают в абсолютном и относительном выражении. Во-первых, это сопряжено с увеличением численности населения, охваченного мерами социальной защиты. Во-вторых, многообразнее становятся ее формы. В-третьих, повышаются размеры социальных выплат, либерализуются их условия. На данном этапе из-за глубоких изменений в характере и структуре производительных сил и связанного с этим роста структурной и технологической безработицы особую значимость приобретают программы в области занятости; мероприятия, нацеленные на увеличение инвестиций в человеческий капитал; на первый план выходит борьба за обеспечение достойной жизни для всех слоев населения. Так, в Великобритании к началу 1970-х гг. XX в. появилось более 30 законов, связанных с социальной политикой. Национальная система здравоохранения стала охватывать 95% населения. К середине 1980-х гг. численность получающих пособия по социальному страхованию увеличилась более чем в два раза. В качестве еще одной специфической черты третьего этапа надо отметить интернационализацию мировой экономики, а следовательно, социальных расходов. Кроме того, увеличивающийся разрыв в уровне жизни вынуждает теперь развитые страны увеличивать расходы на оказание гуманитарной помощи странам, существенно отстающим в развитии.

Приходится признать, что в современных условиях реальная социальная политика в развитых государствах с рыночной экономикой находится в интервале между двумя позициями. Первую из них условно можно определить как консервативную или жестко рыночную. В ее основе лежит идея, согласно которой государство восполняет «провалы» рынка, ограничиваясь при этом лишь теми функциями, которые не в состоянии выполнить рынок. В основном, речь должна идти о материальной поддержке самых малообеспеченных слоев населения. По сути, такая социальная политика сводится к социальной защите в узком смысле. Социальные услуги основной массе граждан предоставляются преимущественно на платной основе. Такая модель характерна для европейских средиземноморских госу- дарств. Что касается второй позиции, то ее можно условно назвать социальнолиберальной. Здесь социальная политика имеет некий приоритет по отношению к экономическим функциям. Население широко охвачено социальными гарантиями. Значительны расходы государства на социальные нужды. В качестве примера можно привести Швецию и ряд других североевропейских государств. При этом необходимы экономика, обладающая соответствующими ресурсами, и одновременно высокая степень перераспределения доходов. Правда, существуют и модели в диапазоне между этими позициями. В частности, это так называемая «германская» модель. Она применяется в Германии, Австрии и ряде иных государств. Для нее характерны высокий уровень перераспределения ВВП через бюджет (около 50%) и ведущая роль работодателей в формировании страховых фондов. Данная модель, по мнению ряда отечественных экономистов, в наибольшей степени подходит в качестве ориентира для трансформируемой российской экономики, поскольку обеспечивает органичное единство рынка и государства, а кроме того, соответствует традиционно высокой для России экономической и социальной функции государства. Особо выделяется и «англосаксонская модель». Она применяется в Соединенном Королевстве, Ирландии, Канаде. Отличается более низким уровнем перераспределения ВВП (менее 40 %) и относительно пассивным характером политики занятости. В предложении социальных услуг значительную роль здесь играют частные и общественные компании [6; 8].

Примечательно, что все эти модели с конца 80-х гг. прошлого века характеризуются тенденциями, базирующимися на основных положениях теории «постиндустриального общества». Фундаментальными чертами такого общества являются высокий уровень образования и квалификации занятых в народном хозяйстве, в развитии которого ведущую роль играют теоретические знания и фундаментальные науки. Данные факторы становятся решающими при формировании экономической политики государства, направленной на поддержание долгосрочного экономического роста. Поэтому при дефиците вложений в человека (в состояние окружающей среды и т.д.) необходима переориентация стратегии расходов бюджетных средств в пользу инвестиций в человека [5. С. 54]. Примечательно, что социальная защита в узком смысле, связанная с правом социального обеспечения, постепенно утрачивает прежнее положение в приоритетах социальной политики. В настоящее время они отдаются развитию науки, образования, здравоохранения, активной политике занятости. На современном этапе все в большей степени основными целями социальной политики становятся максимальное сохранение физического, интеллектуального, духовно-этического потенциала страны; формирование прочного пласта трудовой мотивации, отвечающего требованиям легального рынка, ориентированного на позитивное расширенное воспроизводство «человеческого капитала»; создание институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации гражданами, различными общественными слоями и группами населения своих потребностей и интересов, проявления своей активности и раскрытия личности.

Возвращаясь к ситуации в России, следует еще раз подчеркнуть, что социальную политику в правовом ракурсе реально «делает» прежде всего государство в лице федеральных структур. Но в разработке и реализации социальной политики все более важное место отводится субъектам Российской Федерации. Они имеют право на собственное нормотворчество (включая законотворчество) в данной сфере, у них имеются специальные структуры, отвечающие за реализацию государственных социальных норм и стандартов и дополняющие их за счет собственных средств, и т.д. Идет процесс разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Полностью разделяем мнение Л.А.Фадеевой о том, что «сложность и неоднородность российского пространства обусловливает существование региональных общностей, являющихся активными субъектами политики. Как правило, региональная общность обладает особым региональным сознанием, в основе которого ле- жат региональная идентификация, региональные интересы и ценности, общий исторический и политический опыт. Чувство принадлежности является одной из важнейших потребностей человека, а в условиях длительного кризиса, переживаемого российским обществом, когда становятся менее прочными все социальные связи, повышение значимости принадлежности к территориальной общности является своеобразной компенсацией недостатка других социальных отношений» [33. С. 222]. Социальная политика субъектов РФ сочетает в себе общегосударственные начала и региональные особенности. Компетенция краев, областей и республик в составе РФ достаточно широка, однако не безгранична. Она лимитирована не только рамками Конституции РФ и иной общефедеральной нормативной базы, но и, например, ограниченными ресурсными возможностями территории.

Показательным индикатором процесса институционализации социальной политики на региональном уровне выступает нормотворчество субъектов РФ по вопросам социального развития. В условиях продолжающегося социально-экономического кризиса и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов в содержании регионального нормотворчества значительную долю составляют нормы, направленные на социальную защиту наиболее слабо защищенных слоев населения. В первую очередь, активность представительных органов субъектов РФ ныне выражается в утверждении мер адресной социальной защиты по наименее защищенным категориям граждан. Приходится признать, что тенденция по сужению значимости права социального обеспечения в развитых европейских странах пока не касается нашего отечества и его регионов. На сегодня социальная политика в субъектах РФ должна нацеливаться не только на развитие таких направлений, как поддержка необходимого трудового потенциала экономически активного населения, но и на социальную защиту граждан, которые в связи с возрастом (болезнями и т.п.) не могут участвовать в отношениях по поводу труда.