Социальная защита: регионы переходят к квазиадресности

Анализ регионального законодательства и СМИ показывают, что в условиях существенного бюджетного дефицита регионы начали сокращать социальные обязательства перед населением. Можно выделить несколько наиболее распространенных мер: (1) приостановка индексации; (2) внедрение адресности; (3) сокращение объемов поддержки; (4) отмена некоторых мер поддержки. При этом нельзя выделить какие-либо общие направления – в одних регионах сокращают меры социальной поддержки пожилых категорий, в других – меры социальной поддержки семей с детьми, в третьих – оптимизируют систему сразу в обоих направлениях.

В ряде регионов, где ранее законодательно была закреплена ежегодная индексация размера пособий, статьи, регламентирующие индексацию, были приостановлены (где-то до 2016 г., а где-то до 2018 г.). Надо отметить, что к такому механизму несколько регионов прибегали уже в 2014 г. (Новгородская и Белгородская области, Ставропольский край), а в 2015 г. эта мера была использована, например, в Амурской, Кемеровской, Ульяновской, Курской и Псковской областях, Красноярском и Алтайском краях, а также в Республике Дагестан.

Введение принципов адресности (предоставления социальной поддержки наиболее нуждающимся на основе проверки доходов) в субъектах РФ приобретает все б о льшее распространение. С одной стороны, это связано с прямым указанием Президента РФ на необходимость активизации введения регионами принципов адресности¹. С другой стороны, текущая ситуация подталкивает регионы к поиску вариантов снижения бюджетного дефицита за счет сокращения бюджетных расходов, и адресность – один из инструментов такого сокращения. При этом если одни регионы вводят принцип адресности только для новых получателей существующих видов помощи, то другие накладывают ограничения по доходу в качестве условия получения помощи не только для будущих, но и для текущих получателей. Адресность начинает распространяться на категориальные льготы и пособия. Среди регионов, которые уже применили принцип адресности в отношении выплат категориаль-

СОЦИАЛЬНАЯ СИТУАЦИЯ ным льготникам, – Ульяновская область (в отношении ветеранов труда области), Забайкальский край (ветераны труда и работники бюджетных организаций сельской местности), Московская область (ветераны труда, военной службы, труженики тыла, репрессированные и реабилитированные лица), Амурской области (ряд категорий пожилых получателей). В ряде регионов механизмы адресности стали внедрять в отношении семей с детьми: в Новгородской, Ярославской, Омской области, Псковской, Амурской областях.

Адресность вводится очень дифференцированно и осторожно – черта бедности, используемая для определения права на получение социальной поддержки, существенно варьируется в зависимости от региона и вида социальной выплаты. В частности, в качестве черты бедности используется как среднедушевой доход населения в целом по региону, так и 2,5-кратный, 2-кратный, 1,5-кратный и 1-кратный размер прожиточного минимума.

При введении критериев нуждаемости для получения социальной помощи регионы далеко не всегда учитывают все доходы домохозяйства, чаще всего во внимание принимаются лишь индивидуальные доходы заявителя. Соответственно такой неполный учет доходов приводит как к ошибкам исключения, так и к ошибкам включения.

При этом размер предоставляемой социальной помощи не увеличивается и доходы получателей помощи в большинстве адресных социальных программ не доводятся до устанавливаемой черты бедности. Речь, следовательно, идет преимущественно о сокращении бюджетных расходов, но не о повышении эффективности механизмов социальной поддержки.

В нескольких регионах решения по внедрению адресности или сокращению мер социальной поддержки были быстро отозваны или существенно смягчены из-за высокого риска повышения социальной напряженности. Так, например, отказались от решений по приостановке индексации в Пермском крае. В Ульяновской области по итогам обсуждений вместо порога в 1,5 прожиточных минимума для получения ежемесячной денежной выплаты ветеранами труда области установили порог в 2 прожиточных минимума.

Более жесткой мерой становится сокращение объемов поддержки определенных категорий за счет изменения условий получения выплат или отмены ряда мер. В Забайкальском крае и Ульяновской области ужесточены требования к получению звания регионального ветерана труда (теперь для этого необходимо иметь не только достаточный стаж, но и награды).

Некоторые регионы пошли по пути изменения условий поддержки на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям льготников – например, в Волгоградской, Челябинской и Псковской областях. В Курской области на год приостановлены меры по обеспечению средствами реабилитации некоторых категорий граждан.

В нескольких регионах экономия бюджетных средств привела к снижению мер поддержки семей с детьми. Так, в Хабаровском крае произошло сокращение сумм социальных выплат на погашение остатка основного долга по ипотечному кредиту многодетным семьям (с 3,6 млн до 1 млн руб.). В Курской области до 2017 г. остановлены компенсационные выплаты в связи с расходами по оплате жилого помещения многодет- ным семьям и некоторые выплаты многодетным семьям. В Ярославской области с 2015 г. ужесточены условия ежемесячной денежной выплаты на детей, не посещающих детский сад, а также остановлены ряд других социальных выплат.

В Алтайском крае еще с 2014 г. приостановлено действие закона о социальном пособии отдельным категориям малообеспеченных граждан, имеющих детей (неполные семьи, многодетные семьи и пр.).

В Псковской области утратил силу закон «О дополнительных мерах социальной поддержки лиц, награжденных орденом «Родительская слава». В Курганской области приостановили действие статей некоторых социальных законов, поддерживающих семьи с детьми (выплаты единовременных пособий при рождении и усыновлении ребенка).

На протяжении последнего десятилетия, несмотря на декларации о необходимости адресного подхода в социальной защите, адресность плохо проникала в реальную жизнь. Нынешний кризис, видимо, станет катализатором для его активизации. Имеет место попытка отхода от привычного категориального подхода и широкого охвата льготами и выплат массовых категорий населения. В каком направлении пойдет этот процесс? Переход на адресность может существенно сократить объем получателей социальных пособий. В случае, если возникающая экономия (хотя бы частично) будет использована для повышения размера помощи, это будет реальным шагом в сторону повышения эффективности социальной политики. В случае же если размер выплат не будет пересмотрен, это чревато рисками снижения реальных доходов социально уязвимых групп и роста зоны бедности. Пока реакция российских регионов на кризис в большей мере указывает на второй сценарий.