Социально-экономические проблемы местного самоуправления на примере города федерального значения Санкт-Петербург

В статье рассматриваются особенности социально-экономического развития, присущие деятельности органов местного самоуправления в городах федерального значения на примере Санкт-Петербурга. Современное развитие органов публичной власти в городах федерального значения требует особого внимания, так как касается трёх важных городов – Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Решение проблем и возникающих вопросов и полномочий в городах федерального значения – один из ключевых этапов социально-экономического развития местного самоуправления.

Цель. Выработать предложения по совершенствованию и социально-экономическому развитию местного самоуправления в единой системе публичной власти в городах федерального значения Российской Федерации на примере Санкт-Петербурга.

Задачи. Изучить проблемный аспекты законодательных основ местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации на примере Санкт-Петербурга и подходы к социальному развитию и трансформации местного самоуправления в современных условиях. Провести анализ судебных и правовых практик в области развития местного самоуправления. Выработать предложения по совершенствованию системы социально-экономического развития местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации на примере Санкт-Петербурга.

Методология. Методологическойосновой рассмотрения проблем в данной статье явились общенаучные методы, а также методы системного, структурно-функционального и институционального анализа.

Результаты. В работе были рассмотрены и изучены социально-экономические проблемы местного самоуправления на примере города федерального значения Санкт-Петербурга. Выработаны предложения по совершенствованию законодательного и практического регулирования органов местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации.

Выводы. Существующие на сегодняшний день тенденции свидетельствуют о том, что в Российской Федерации происходит трансформация местного самоуправления в связи с накопившимися проблемами и интеграцией муниципальной составляющей в систему публичной власти. Кассационное определение Верховного суда поставило под угрозу решение органами местного самоуправления в городах федерального значения вопросов местного значения. Сложившаяся ситуация требует всестороннего рассмотрения ряда проблем социально-экономического развития местного самоуправле6ния в городах федерального значения, что обусловило выбор в качестве примера – город федерального значения Санкт-Петербург.

Правовые нормы, содержащиеся в главе 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее – ФЗ-131), развивают конституционные положения, закреплённые в статьях 130 и 132 Конституции России [1].

Часть 1 статьи 130 и статья 132 Конституции РФ устанавливают и подчёркивают, что вопросы, которые отнесены к ведению местного самоуправления способствуют решению населением актуальных жизненных вопросов локального значения на определённой территории. Таким образом решаются важнейшие вопросы локального (местного) значения, позволяющие использовать муниципальную собственность для достижения поставленных задач и нужд населения.

Именно органы местного самоуправления (далее – ОМСУ) решают важные вопросы для социальноэкономического развития территории:

•    управление муниципальной собственностью; •    решение бюджетных вопросов: формирование, утверждение, исполнение; •    установление местных налогов; •    исполнение отдельных государственных полномочий; •    иные вопросы местного значения.

Особо стоит обратить внимание на статью 79 ФЗ-131, которая отмечает, что в городах федерально- го значения действуют внутригородские муниципальные образования города федерального значения (далее – ВМОГФЗ), что должно быть отражено в уставах этих городов. Также отмечается, что и вопросы местного значения, как и источники доходов местных бюджетов, формируются в особом порядке, который определяется соответствующими региональными законами – городов федерального значения. Такие действия и законодательные новеллы своего времени до сих пор актуальны в связи с особенностью ведения городского хозяйства в городах федерального значения. Также указанные правовые нормы позволяют учесть особенности социально-экономического развития этих территорий.

Аналогичные положения предусмотрены и в статье 85 проекта Федерального закона № 40361-8 (далее – проект Федерального закона), касающегося основополагающих принципов деятельности ОМСУ, в том числе ВМОГФЗ в единой системе публичной власти[3].

В Санкт-Петербурге вопросы местного значения определены статьёй 10 Закона Санкт-Петербурга № 420-79, касающейся ОМСУ в городе федерального значения Санкт-Петербург. Анализ данного закона показывает, что в нем не отражены полномочия местного значения для ВМОГФЗ Санкт-Петербурга, а вопросы местного значения практически не совпадают с вопросами муниципальных образований, которые отражены в ФЗ-131. Именно на данный факт и обратил внимание Верховный суд РФ [4].

Понятия, полномочия и вопросы местного значения, отраженные в федеральном законодательстве, также требуют уточнений.

Региональные проекты должны реализовываться с привлечением органов местного самоуправления, на что обращал своё внимание Президент РФ Владимир Путин и поручал разработать соответствующие методические рекомендации, которые призваны обеспечить достижение целевых показателей соответствующих национальных проектов. Эффективно реализовать такое поручение возможно только с четко определенными вопросами и полномочиями местного значения, когда в единой системе публичной власти диалог органов государственной власти с ОМСУ будет на равных, а не в виде прямых указаний и поручений [2; 7 с.7-10].

Например, в ФЗ-131 отсутствует ряд вопросов и полномочий, отраженных в других федеральных законах, таких как:

•    полномочия ОМСУ в сфере охраны здоровья граждан от табакокурения и последствий потребления подобной продукции с содержанием никотина, установленные статьей 7 Федерального закона от 23 февраля 2013 года № 15-ФЗ; •    обеспечение в пределах своей компетенции

ОМСУ исполнения гражданами воинской обязанно- сти согласно пункту 6 статьи 1 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ и другие федеральные законы;

•    вопросы и полномочия ВМОГФЗ также отсутствуют в ФЗ-131.

Данные вопросы и полномочия взаимосвязаны. Так, в кассационном определении Верховного суда Российской Федерации по делу № 78-КАД21-23-КЗ от 20 октября 2021 года отмечено, что местное самоуправление (далее – МСУ) в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, в том числе через органы местного самоуправления. Данный тезис коррелирует с историческими особенностями территории и местными традициями. Безусловно народная власть реализуется в пределах и посредством действующего законодательства с установленной иерархией главенства Конституции страны, далее федеральных и региональных законов [4].

Как мы уже отметили, конституционные положения выделяют как вопросы местного значения, так и предусматривают для ОМСУ и ВМОГФЗ полномочия по их решению.

Вопросы местного значения – это вопросы, которые непосредственно учитывают жизненные потребности населения на определённой территории и позволяют местной власти использовать имеющиеся ресурсы для их удовлетворения. К компетенции ОМСУ относится целый комплекс вопросов, направленный на широкий спектр социально-экономиче-скойдеятельности. Решениеданных вопросов во всех муниципальных образованиях, включая ВМОГФЗ, осуществляется населением и/или ОМСУ в соответствии с действующим законодательством (прежде всего, с Конституцией РФ) (часть 1 статьи 2 ФЗ-131).

Чтобы решить предоставленные ОМСУ вопросы местного значения ФЗ-131 предусмотрел соответствующие полномочия для органов местной власти, но установил особенность, что такие полномочия могут быть реализованы, если соответствующие вопросы имеются в ФЗ-131.

В главе 3 (ст.14-18) ФЗ-131 отражены вопросы различных категорий муниципальных образований, например, муниципального района и городского округа, но о ВМОГФЗ речь не идёт, данную категорию муниципальных образований законодатели отнесли только в статью 79 ФЗ-131 без выделения чётко обозначенных вопросов локального значения и полномочий.

Особую отсылку Суд указывает на часть 1 статьи 18 ФЗ-131, в соответствии с которой, чтобы поменять какой-либо вопрос местного значения, требуется внести изменение в ФЗ-131, то есть в ФЗ-131 должны появиться соответствующие вопросы местного значения, что характерно и для ВМОГФЗ [4].

Общий круг вопросов местного значения, которые могут решать ОМСУ, отражен в Конституции Рос- сии, а также урегулирован в ряде других нормативных актов. ФЗ-131 дифференцирует муниципальные образования по видам, но регулирование вопросов и полномочий ОМСУ ВМОГФЗ в этом Федеральном законе отсутствует. В данном случае мы не берем вопросы местного значения в виде переданных ОМСУ отдельных государственных полномочий, как легитимных. Фактически, органы надзора (органы прокуратуры) вправе подать протест и оспорить практически все вопросы местного значения ВМОГФЗ, в том числе Санкт-Петербурга, и парализовать всю деятельность местной власти.

Возникает законодательная коллизия, с одной стороны ОМСУ могут решать вопросы и полномочия местного значения, если они прямо прописаны в иных федеральных законах, с другой стороны Верховный суд определил, что для этого данный вопрос должен быть продублирован в ФЗ-131.

Стоит отметить, что позиция Верховного суда основана на определениях Конституционного суда РФ от 10 ноября 2002 года № 281-О, от 6 февраля 2003 года № 75-О, от 5 июня 2003 года № 274-О и от 30 сентября 2010 года № 1246-О-О, что отражено в обозначенном кассационном определении. Вместе с тем, данные определения Конституционного суда России, по сути, были вынесены до принятия ФЗ-131, который поэтапно вступал в силу вплоть до 2009 года. Отменить решение Верховного суда не представляется возможным просто так, но на данный факт необходимо обратить пристальное внимание.

Таким образом, Законодательному Собранию Санкт-Петербурга с учетом позиции Верховного суда уже пришлось исключить из закона Санкт-Петербурга такие вопросы местного значения, как:

• •    участие ОМСУ в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учет (данный вопрос отражен прямо в соответствующем Федеральном законе, но отсутствует в ФЗ-131);

• •    участие ОМСУ в реализации мероприятий по охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака на территории муниципального образования (данный вопрос также отражён прямо в соответствующем Федеральном законе, но отсутствует в ФЗ-131).

Исключение данных вопросов местного значения основано на принятии соответствующих законов Санкт-Петербурга от 07.04.2022 № 166-20 (проект закона док. 446 от 21.01.2022) и закона Санкт-Петербурга от 28.12.2022 № 780-145 (проект закона док. № 1254 от 19.08.2022) [5; 6].

Ранее прокуратура Санкт-Петербурга обратила внимание ещё на один вопрос, отнесённый к компетенции ВМОГФЗ Санкт-Петербурга – ремонт дорог.

Автомобильные дороги в Российской Федерации в зависимости от их значения подразделяются на автомобильные дороги федерального, регионального, межмуниципального, местного значения, а также частные автомобильные дороги (ст. 5 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ).

По мнению прокуратуры в законе Санкт-Петербурга № 420-79 использованы не предусмотренные статьёй 3 Федерального закона № 257-ФЗ понятия «дорога» и «текущий ремонт».

Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 02.12.2020 № 567 протест прокуратуры города был поддержан в части использования терминов, не соответствующих действующему законодательству, а соответствующая постоянная комиссия должна была подготовить проект закона, устраняющий выявленные нарушения, но итоговое решение ещё не выработано органами публичной власти.

Также стоит отметить, что в новом проекте Федерального закона вопросы и полномочия муниципальных органов в части дорожной деятельности могут претерпеть изменения.

Помимо этого, из позиции Минтранса и Минстроя следует, что выделение в федеральном законодательстве автомобильных дорог ВМОГФЗ Санкт-Петербурга избыточно, а рассматриваемые парламентом вопросы урегулированы действующим законодательством.

Тем не менее, обозначенный вопрос также не урегулирован, но в качестве решения данный вопрос мог бы быть передан ВМОГФЗ, как отдельное государственное полномочие.

Сегодня решения по вопросам и полномочиям местного значения особенно в городах федерального значения, определенные соответствующим региональным законодательством, не включенные в ФЗ-131, могут быть отменены по обращению в суд органов прокуратуры и любого гражданина с учетом определения Верховного суда. Даже вопросы местного значения городов федерального значения, отражённые отсылочными нормами в других федеральных законах, но прямо не прописанные в ФЗ-131 также могут быть отменены, как противоречащие действующему законодательству и судебному определению.

Таким образом, учитывая указанные замечания для разрешения сложившейся ситуации, на наш взгляд, требуется:

• 1.    Внимательное обсуждение научным сообществом обозначенного кассационного определения Верховного суда.

• 2.    Уточнение понятий «вопросы» и «полномочия» местного значения на теоретико-практическом уровне.

• 3.    Выделение полного спектра вопросов и полномочий местного значения для городов федерального значения с учетом кассационного определения

• 4.    Решение обозначенной социально-экономической проблематики в ОМСУ и реализации прав граждан – одна из главных задач нового проекта Федерального закона № 40361-8.

• 5.    Применение новых практик по оценке эффективности деятельности ОМСУ в единой системе публичной власти [7; 8].

Верховного суда и статьи 79 ФЗ-131, как в самом ФЗ-131, так и в проекте Федерального закона.

Несмотря на различия вопросов местного значения во ВМОГФЗ Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, одним из вариантов решения данной ситуации мог- ло бы стать внесение изменений в ФЗ-131 и поправок ко второму чтению в проект Федерального закона с выделение отдельной статьи – «Вопросы и полномочия местного значения городов федерального значения». Каждый город федерального значения своими региональными законами смог бы выбрать необходимые вопросы местного значения и полномочия по их решению.

Крайне важно на данном уровне принять меры для развития и улучшения системы местного самоуправления в единой системе публичной власти в России, а также для развития демократических прав и свобод россиян.