Социально-экономические проблемы развития пенсионной системы России

Перевод пенсионной системы России, имеющей широкий комплекс накопленных государственных пенсионных обязательств, на страховые принципы не может и не должен происходить одномоментно и носить характер шоковой терапии. Подобные шоковые эксперименты (реформы цен и собственности, приватизация, ликвидация трудовых сбережений, трудовых отношений и рынка труда и др.) с большим трудом были проведены в первые годы переходного периода. Но их негативные социальные последствия сохраняются до настоящего времени.

В последние годы мероприятия по отказу государства от накопленных экономических и социальных обязательств и переносу их на граждан неизбежно наталкиваются на серьезное противодействие со стороны гражданского общества («монетизация» основных видов социальной поддержки граждан, ограничение социальных прав матерей и др.).

Учитывая отмеченные объективные факторы, радикальная перестройка пенсионной системы на основе страховых принципов осуществляется поэтапно в течение достаточно длительного переходного периода. Но и на этом пути не удалось избежать ошибок и серьезных экономических просчетов.

Так, первые этапы реформы государственного пенсионного обеспечения (начала 1990-х гг.) практически не затронули институциональных принципов формирования и регулирования пенсионных прав граждан страны и не обеспечили создание экономически обоснованного и устойчивого источника стабильного развития страховой пенсионной системы. Это потребовало ее перманентной настройки и адаптации к резким колебаниям политической и экономической конъюнктуры страны переходного периода.

Институциональные реформы пенсионной системы России связаны со следующим этапом ее развития. Этот этап начинается с 2002 г.

Пенсионная реформа 2002 г. была направлена на решение нескольких текущих и долгосрочных задач:

• –    повышение реального размера пенсий, исходя из страховых принципов ее формирования;

• –    преодоление уравнительности пенсионных выплат и усиление их персонифицированной дифференциации в непосредственной зависимости от страховых взносов;

• –    предотвращение кризиса пенсионной системы в связи со старением населения России;

• –    обеспечение текущей финансовой устойчивости пенсионной системы.

В результате пенсионной реформы 2002 г. были решены несколько приоритетных задач.

В целях обеспечения государственной гарантии минимально уровня обеспечения доходов пенсионера в составе трудовой пенсии выделена базовая часть трудовой пенсии (БЧТП).

В целях усиления дифференциации размера трудовой пенсии в прямой зависимости от трудового вклада (уплаченных страховых взносов) в составе трудовой пенсии выделена страховая (условно-накопительная) часть (СЧТП), определен порядок формирования пенсионных прав застрахованных лиц на основе индивидуального (персонифицированного) учета.

При этом были полностью сохранены пенсионные права всех категорий пенсионеров, пенсия которым была назначена до пенсионной реформы (до 01.01.2002). Для этого пенсионные права застрахованных лиц, приобретенные к моменту проведения реформы, были конвертированы (преобразованы) в пенсионный капитал, исходя из расчетного размера пенсии, определенного по нормам прежнего за- конодательства по наиболее выгодному варианту – либо по нормам Закона № 113-ФЗ, либо согласно Закону № 340-1.

Наряду с конвертацией пенсионных прав застрахованных лиц, накопленных в предшествующих государственных пенсионных программах (советского и постсоветского периодов), была осуществлена перестройка экономического механизма оценки пенсионных прав путем изменения пенсионной формулы, исходя из прямого («эквивалентного») учета всей суммы страховых взносов, учитываемых на индивидуальном лицевом (персонифицированном) счете застрахованного лица. Исчисление размера распределительно-страховой части пенсии (СЧТП) производится путем отнесения указанной суммы страховых взносов и конвертированного пенсионного капитала к нормативно установленному периоду выплаты пенсии – 19 лет (начиная с 2013 г., когда будет завершена всеобщая конвертация пенсионных прав). В период с 2002 г. по 2012 г. нормативно установленная расчетная продолжительность выплаты трудовой пенсии поэтапно ежегодно увеличивалась, начиная с 12 лет.

Учитывая институциональные изменения структуры трудовой пенсии, проведена реформа тарифной политики путем разграничения источников финансирования разных составляющих трудовой пенсии: 14% ставки ЕСН направлялись на цели пенсионного обеспечения для зачисления в федеральный бюджет для финансирования БЧТП, а остальные 14% – на финансирование страховых составляющих трудовой пенсии.

Для стимулирования легализации заработной платы введена регрессивная шкала страхового тарифа. Кроме того, законодательно установлена субсидиарная ответственность федерального бюджета за финансовую обеспеченность государственных пенсионных обязательств, что означает покрытие дефицита финансирования выплаты страховой части трудовой пенсии за счет госбюджета.

В целях адаптации пенсионной системы к долгосрочным демографическим рискам внедрены механизмы формирования накопительной составляющей трудовой пенсии путем инвестирования средств индивидуальных пенсионных накоплений застрахованных лиц.

Формирование накопительной части трудовой пенсии (НЧТП) осуществляется за счет части тарифа страхового взноса в размере 6% из 14% (начиная с 2008 г.) для поколения застрахованных лиц 1967 г.р. и моложе1.

Важно отметить, что ряд задач, направленных на реализацию страховых принципов развития пенсионной системы не был решен:

• –    сохранена система досрочных и льготных видов пенсий, в то время как планировалось, начиная с 2002 г., осуществить их вывод из распределительной в профессиональные пенсионные системы;

• –    не завершено формирование нормативно-правовой базы и экономического механизма функционирования накопительной составляющей трудовой пенсии, что делает ее малоэффективной и проявляется в потере пенсионных прав застрахованных лиц относительно распределительного механизма формирования пенсионных прав. Одной из нерешенных проблем НЧТП является применение для расчета размера накопительной части трудовой пенсии показателя ожидаемой продолжительности выплаты трудовой пенсии по старости в распределительной системе. Это неизбежно ведет к дефициту бюджета ПФР по накопительному компоненту. Кроме того, отсутствуют гарантии покрытия не только минимальной, но даже отрицательной доходности от инвестирования пенсионных накоплений, то есть прямые потери пенсионных прав, а также порядок возмещения потерь пенсионных накоплений в связи с банкротством (лишением лицензий и т.п.) управляющих компаний и НПФ;

• –    не созданы объективные экономические механизмы долгосрочной финансовой устойчивости и самостоятельности бюджета ПФР;

• –    не реализован базовый принцип страховой пенсионной системы – соответствие пенсионных прав застрахованных лиц и государственных пенсионных обязательств в соответствии с международно-установленными нормами – коэффициент замещения не менее 40% утраченного заработка;

• –    не обеспечена гарантия минимального уровня жизни пенсионеров в соотношении к ПМП.

После 2002 г. в пенсионной системе стали нарастать проблемы, которые усугубились рядом решений, принятых в пользу « снижения нагрузки на бизнес», а также с целью «вывода заработной платы из тени», но приведшие впоследствии к негативным результатам для пенсионной системы и экономики в целом – росту дефицита бюдж ета пенсионной системы.

Одновременно с этим существенного роста коэффициент замещения и соотношения пенсии с ПМП не произошло, так же как выхода заработной платы из тени.

Наиболее негативные тенденции, сопровождавшие пенсионную реформу, объективно обусловлены:

• –    налоговой реформой 2005 г., когда произошло снижение отчислений в ПФР для финансирования БЧТП на 8 процентных пунктов (с 14% до 6% тарифа), а также была «заморожена» на 5 лет регрессная шкала уплаты страховых взносов (280 тыс. рублей);

• –    увеличением до 6 процентных пунктов тарифа для финансирования накопительной части трудовой пенсии для лиц 1967 г.р. и моложе. Несмотря на то, что из системы обязательного пенсионного накопления были исключены лица в возрасте рождения до 1967 г., это оказало дополнительное давление на дефицит бюджета пенсионной системы;

• –    в результате финансового кризиса 2008-2009 гг. снизился экономический эффект от инвестирования средств пенсионных накоплений, в результате чего выросло недоверие граждан к накопительной составляющей пенсионной системы;

• –    не преодолена практика предоставления и расширения льгот и преференций для отдельных видов хозяйственной деятельности и категорий граждан, что усилило нестраховые (перераспределительные) тенденции в пенсионной системе и ее нагрузку на экономику в целом.

В этих условиях, исходя из принятых долгосрочных стратегических целей развития пенсионной системы России, потребовалась конкретизация приоритетов на среднесрочную перспективу:

• 1 . Ликвидации бедности среди пенсионеров (то есть размер пенсии не должен быть ниже прожиточного минимума пенсионера).

• 2 . Увеличение размера пенсии относительно прожиточного минимума пенсионера и заработной платы как для тех, кто уже вышел на пенсию, так и для тех, кто будет пенсионером в будущем, а сейчас работает.

• 3 . Обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионной системы.

На решение этих задач была направлена пенсионная реформа 2010 г.

В связи с тем, что реализация нового этапа пенсионной реформы осуществлялась в условиях финансового кризиса, на первое место была поставлена социальная поддержка малоимущих слоев населения путем осуществления комплекса мероприятий:

• –    опережающим темпом индексации базовой части трудовой пенсии к концу 2009 г. средний размер социальной пенсии достиг прожиточного минимума пенсионера. Для тех пенсионеров, у кого трудовая пенсия с учетом других социальных мер поддержки не достигала прожиточного минимума пенсионера в соответствующем регионе, была установлена социальная доплата (из федерального или регионального бюджета);

• –    проведена валоризация (перерасчет) пенсионных прав всех лиц, имеющих трудовой стаж до 2002 г. и особенно в советский период – до 1991 г., благодаря чему коэффициент замещения трудовой пенсии по старости увеличился до 40%, а соотношение трудовой пенсии по старости с ПМП возросло до 1,6;

• –    для создания объективных условий реализации страховых принципов формирования пенсионных прав застрахованных лиц был восстановлен страховой механизм их формирования. Для этого отменен признанный неэффективным ЕСН и введены индивидуально возмездные страховые платежи на обязательное пенсионное страхование, ликвидированные в 2001 г. С 2011 г. тариф страховых взносов установлен на уровне 26%, приближенным к необходимому для обеспечения финансовой самостоятельности ПФР;

• –    в связи с переходом на страховые источники формирования пенсионных прав застрахованных лиц была скорректирована институциональная структура трудовой пенсии в части ее солидарной составляющей – БЧТП путем трансформации в фиксированный базовый размер (ФБР). Следует подчеркнуть, что в отличие от БЧТП, которая исчислялась уравнительно при наличии 5-летнего трудового стажа и финансировалась за счет федерального бюджета, ФБР формируется в прямой зависимости от полной продолжительности трудового стажа и финансируется из солидарной части страхового тарифа;

• –    в целях смягчения « нагрузки на бизнес» заморожены тарифы страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на уровне, эквивалентном предшествующему периоду, с сохранением льгот для страхователей-работодателей, имевших специальные режимы налогообложения (включая сельскохозяйственных товаропроизводителей, организации, работающие в высокотехнологичном секторе и др.) с постепенным доведением их до общеустановленного уровня к 2015 г.;

• –    отменена экономически неоправданная регрессивная шкала и установлена верхняя граница заработка, подлежащего страхованию (415 тыс. руб. на 2010 г.) с ежегодной индексацией по темпу роста заработной платы;

• –    восстановлены функции ПФР по администрированию страховых взносов и др.

Пенсионная реформа 2010 г., несмотря на последствия глобального финансового кризиса, решила поставленные задачи по совершенствованию пенсионной системы России на основе страховых принципов, заложенных реформой 2002 г.:

• –    обеспечена государственная гарантия для всех категорий нынешних пенсионеров по минимальному уровню материального обеспечения – прожиточный минимум пенсионеров;

• –    восстановлены утраченные в ходе рыночных реформ пенсионные права советских пенсионеров – валоризация пенсионного капитала;

• –    созданы объективные экономические предпосылки для формирования пенсионных прав будущих пенсионеров для получения трудовой пенсии на уровне международных норм – коэффициент замещения не менее 40%.

Финансовый кризис не позволил достичь ряда стратегических целей страховой пенсионной реформы – долгосрочной финансовой устойчивости и текущей сбалансированности бюджета ПФР.

Преодоление обозначенных проблем лежит в устранении базовых причин и регулировании факторов, их определяющих, то есть необходимо ускорить реформирование условий формирования пенсионных прав всех категорий застрахованных лиц, в первую очередь, сохранивших льготные и досрочные права (путем выведения этих категорий в систему самостоятельного финансового обеспечения, реформирование тарифной политики и др.).

Дополнительный эффект могут дать следующие меры:

• –    участие граждан в финансировании своих пенсий (как минимум в пределах накопительной части тарифа);

• –    корректировка экономического механизма индексации расчетного пенсионного капитала, исходя из наличия финансового источника ее обеспечения;

• –    расширение базы формирования пенсионных прав (базы для начисления страховых взносов);

• –    повышение эффективности пенсионных накоплений и др.

Помимо этого необходимо создать условия для стимулирования пенсионных накоплений путем:

• п редоставления дополнительных льгот страхователям (по уплате налога на прибыль и НДФЛ за счет уменьшения налогооблагаемой базы по налогам и др.);

исключения суммы выплат средств пенсионных накоплений при определении размера социальных доплат пенсионерам до ПМП, и др.

Комплекс мероприятий по совершенствованию пенсионной системы должен быть непосредственно взаимоувязан не только внутри нее, но и с базовыми макроэкономическими параметрами развития страны, и строго синхронизирован на долгосрочную перспективу (на весь период пенсионной реформы).

Таким образом, исходя из стратегических приоритетов кратко– и долгосрочные меры можно разграничить следующим образом, реализовав в ближайшей перспективе:

• –    регулирование тарифной политики путем установления тарифов страховых взносов и верхней границы дохода, на который они начисляются, на основе результатов актуарного оценивания в размере, достаточном для финансирования всех накопленных пенсионных обязательств;

• – ликвидацию всех «льготных» (пониженных) тарифов страховых взносов в ПФР, предоставленных на переходный период для работодателей в отдельных видах экономической деятельности, и законодательный запрет на предоставления дополнительных льгот и компенсаций по уплате тарифа страховых взносов предприятиям и организациям различных видов деятельности, поскольку это ведет к уменьшению пенсионных прав застрахованных лиц и снижению коэффициента замещения, с одной стороны, и росту нагрузки на пенсионный и федеральный бюджеты – с другой;

  – участие застрахованных лиц в формировании пенсионных прав путем переноса части тарифа на заработную плату работников. При этом мерами государственного регулирования необходимо обеспечить адекватное повышение уровня заработной платы работников для сохранения уровня текущего потребления.

Долгосрочные меры совершенствования пенсионной системы должны завершить ее формирование на страховых механизмах путем:

– последовательного вывода в течение переходного периода не менее 15-20 лет всех видов досрочных (льготных) пенсий (по Спискам № 1 и № 2, за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, за выслугу лет медицинским и педагогическим работникам и т.п.). Например, лицам, имеющим стаж на соответствующих видах работ на 01.01.2013 г., досрочные пенсии продолжат выплачиваться из средств бюджета ПФР за счет общего тарифа страховых взносов 26%. Для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР и финансирования этих пенсий из страхового источника может быть при необходимости установлен дополнительный тариф для всех страхователей (независимо от наличия льготных рабочих мест). Для лиц, не имеющих необходимого специального стажа на 01.01.2013 г., будут создаваться профессиональные пенсионные системы (ППС);

– повышения требований к источникам формирования пенсионных прав: постепенному повышению до 30 лет страхового стажа, необходимого для получения полной трудовой пенсии в размере не менее 40% заработка, на который начислялись взносы. При этом выход на пенсию до выработки установленной продолжительности страхового стажа может быть разрешен при определенных условиях (в западных странах так называемый «гибкий пенсионный возраст»), однако пенсия должна сокращаться пропорционально увеличению периода выплаты;

– установления экономически эффективных стимулов для продолжения трудовой деятельности застрахованными лицами после достижения общеустановленного пенсионного возраста без оформления трудовой пенсии.

• 1.    Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

• 2.    Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

• 3.    Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.06.2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годах».

• 4.    Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29.06.2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах».