Социологический анализ нормативно-правовых основ социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны в современной России

В статье делается анализ нормативно-правовой базы системы социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны в России. Исследуется трансформация основных направлений социальной защиты данной категории на разных исторических этапах, отраженных в законодательстве.

Анализ нормативно-правовой базы социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны является приоритетным направлением социологических исследований в настоящее время. Это прежде всего связано с тем, что по содержанию нормативно-правовых документов мы сможем определить основные направления, а также выявить содержание, динамику появления новых форм, технологий, тенденции и специфику социальной защиты в современной России.

Одним из первых нормативно-правовых актов современного законодательства, который касается ветеранов Отечественной войны, являлся Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 521 «О порядке установления инвалидности бывшим военнослужащим, выполнявшим воинский долг в период Великой Отечественной войны в тылу противника»¹ В дальнейшем он дополнялся и изменялся. Были внесены изменения Указом Президента РФ № 596 от 5 мая 1993 г. «О порядке установления инвалидности лицам, принимавшим участие в боевых действиях в составе партизанских частей и соединений в период Великой Отечественной войны в тылу противника»².

Основы для развития нового законодательства в России, закрепляющего систему социальных прав пожилых людей и их защиту, были заложены Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. Так, в ст. 7 Конституции указано: «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» [3]. Следовательно, Конституция законодательно закрепила: главное в его деятельности — социальная политика и социальная защита человека, что составляет конституционноправовое содержание указанной нормы.

В отличие от основных законов СССР нынешняя Конституция имеет большее число статей и положений, касающихся защиты пожилого населения страны. Кроме обеспечения государственной поддержки пожилых граждан и инвалидов, развития системы социальных служб, установления государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты, а также прав на охрану здоровья и бесплатную медицинскую. помощь в государственных и муниципальных учреждениях (ст. 39, 41), законом поощряется получение дополнительных видов помощи через добровольное социальное страхование в старости и пользование дополнительными формами социального обеспечения, которые ранее не предусматривались (ст. 39, п. 3) [3].

Наиболее важным нормативно-правовым документом для ветеранов войны является подписанный Президентом РФ 12 января 1995 г. Федеральный закон № 5 «О ветеранах» [2]. Он ознаменовал существенный этап: впервые была создана единая система организационных, экономических и правовых основ социальной защиты ветеранов в Российской Федерации.

В названном Федеральном законе выделяются пять ветеранских категорий ветеранов Великой Отечественной войны (табл. 1).

Каждая категория характеризуется индивидуальным набором социальных льгот и гарантий.

Таблица /

Категории ветеранов на основе ФЗ № 5 «О

Великой Отечественной войны ветеранах* от 12.01.1995 г. [2]

№ п/п	Категории ветеранов Великой Отечественной войны
1	Участники Великой Отечественной войны
2	Инвалиды Великой Отечественной войны
3	Жители блокадного Ленинграда
4	Узники фашистских лагерей
5	Труженики тыла

Законом было устранено большинство проблем правоприменительной практики, сформирована единая правовая основа государственной социальной политики по защите ветеранов, создан базис социально-правового регулирования общественных отношений. По содержанию нормативный акт имеет целью создание ветеранам достаточных условий, обеспечивающих им активную деятельность, достойную жизнь, уважение и почет в обществе. Данная цель должна достигаться посредством наделения различных категорий ветеранов определенным набором льгот и социальных гарантий, которые позволяют компенсировать денежные потери, вызванные возрастом, изменением социального положения и т. п. [1, с. 7—12]. Следует отметить, что в основу рассматриваемого нормативного акта был положен принцип дифференцированного деления комплекса социальных гарантий и льгот и ветеранов между их категориями, которые формировались с учетом заслуг при защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда, других обстоятельств.

Закон № 5-ФЗ подвергался частым изменениям, отражая как динамику регулируемых им общественных отношений, так и проводимые государством социальные преобразования. Наиболее серьезные изменения были внесены Федеральными законами № 122

от 22 августа 2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так называемый закон № 122 «О монетизации льгот»3. Последний установил новый порядок финансирования и предоставления социальных льгот начиная с января 2005 г., а также разграничил полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере обеспечения ветеранов социальными льготами.

В ходе анализа нормативно-правовых документов, мы типологизировали их на основании содержания о направлениях социальной защиты ветеранов войны. К данным направлениям мы относим: материальное обеспечение, обеспечение жильем, социальнобытовое обслуживание, медицинское обеспечение.

Об одном из самых важных направлений — материальном обеспечении ветеранов

Великой Отечественной войны говорилось в ряде следующих нормативно-правовых документов: Распоряжение Правительства РФ от I февраля 3998 г. № 192-р «Об оказании единовременной материальной помощи»4; Постановление Правительства РФ от 24 августа 2005 г. № 536 «О порядке выплаты дополнительного ежемесячного материального обеспечения инвалидам вследствие военной травмы»5; ФЗ № 122 от 22.08.2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» в связи с принятием Федеральных законов «О внесения изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации11 и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и т. д.

Перечень в данных документах предусматривал как выплату единовременной денежной помощи, так и ежемесячное материальное обеспечение. Главной целью становится улучшение и укрепление материального обеспечения ветеранов Великой Отечественной войны. Однако размеры денежных выплат в условиях современной России не компенсируют в полном объеме натуральных льгот, которыми обладали все указанные в Федеральном законе категории граждан, что в конечном счете снижает достигнутый в послевоенные годы уровень социальной защиты ветеранов боевых действий и военной службы, членов семей погибших военнослужащих.

Закон № 122 внес существенные изменения в ранее изданные законодательные акты, сущность которых сводится к замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации. Ст. 154 установила для различных категорий защитников Отечества и их семей ежемесячные денежные выплаты.

В настоящее время ежемесячная денежная выплата составляет: 1) инвалидам войны — 2 965руб.", 2) участникам Великой Отечественной войны — 2 224 руб.; 3) ветеранам боевых действий; лицам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», — / 631 руб.;

• 4)    военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. не менее шести месяцев, членам семей погибших (умерших) инвалидов Великой Отечественной войны, участников войны и ветеранов боевых действий, членам семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из личного состава групп самозащиты... — 890 руб.; 5) Героям Советского Союза, Героям РФ и полным кавалерам орденов Славы — 34 960 руб.

Данный закон определил два уровня поддержки населения: за счет средств федерального бюджета и средств региональных бюджетов. Были установлены основные категории получателей социальной поддержки в натуральном выражении и размеры денежных выплат этих уровней.

Так, за счет средств федерального бюджета в зону мер социальной поддержки с 1 января 2005 г. входят: инвалиды и участники Великой Отечественной войны; бывшие несовершеннолетние узники фашизма; военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие ранения или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы; ветераны боевых действий; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; лица, работавшие в период войны на объектах противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений; инвалиды всех степеней ограничения трудоспособности; дети-инвалиды; инвалиды, не имеющие степени ограничения трудоспособности; граждане, подвергшиеся воздействию радиации; лица, награжденные знаком «Почетный донор России (СССР)». На уровне региона определены следующие основные категории граждан: ветераны труда; труженики тыла; реабилитированные и лица, пострадавшие от политических репрессий.

Рассматриваемый закон нельзя оценить однозначно. В настоящее время идея монетизации прогрессивна, она выступает фактором развития системы и приближает Россию к цивилизованным странам. В то же время реформа с первых дней своего осуществления создала социальное напряжение в обществе, привела к многочисленным публичным протестам самую выдержанную, самую мудрую часть общества — граждан старшего поколения.

По данным исследований Фонда Общественного мнения, подавляющее большинство респондентов (78 %) уверены в том, что денежные выплаты не компенсируют в достаточной мере утраченные льготы (противоположное мнение разделяют лишь 6 %), и это многое определяет в восприятии реформы. Но вместе с тем растет доля граждан, которые в гипотетической ситуации выбора предпочли бы денежные выплаты социальным льготам. В феврале 2005 г. респонденты высказывались в пользу льгот почти вдвое чаше, чем в пользу денег (55 % против 29 %), а сейчас этот разрыв практически исчез (43 и 41 % соответственно). Следует подчеркнуть, что в Москве доля предпочитающих денежные выплаты с февраля 2005 г. не изменилась (таковых как было, так и осталось 15 %), тогда как в малых городах — выросла с 30 до 38 %, а в селах — с 39 до 57 %.

Несколько повысилась и доля россиян, полагающих, что реформа социальных льгот принесла больше положительных последствий, чем отрицательных: с 17 % (в марте текущего года) до 28 %. Впрочем, противоположная точка зрения по-прежнему преобладает — ее разделяют сегодня 41 % опрошенных (в марте — 54 %). При этом только 16 % респондентов считают, что реформа проведена успешно, а больше половины (52 %) придерживаются противоположной точки зрения (рис. 1, 2, З)6

в 22-23 января 2005 г. о 29 — 30 января 2005 г. □ 5 —6 февраля 2005 г п5 —6 марта 2005 г. п 10 —11 декабря 2005 г.

Рисунок /

Распределение респондентов в оценке по вопросу последствий замены социальных льгот денежными выплатами, % все опрошенные                               льготники

0 5 — 6 февраля 2005 г.                    □ 5 — 6 февраля 2005 г.

• □ 10-11 декабря 2005 г.                  в 10-11 декабря 2005 г.

Рисунок 2

Распределение респондентов в оценке по вопросу предпочтений между получением социальных льгот и денежных выплат, % все опрошенные успешно не успешно затрудняюсь ответить

О        20       40        60        80

Рисунок 3

Распределение респондентов в оценке по вопросу успешности проведения реформы социальных льгот, %

льготники

По нашему мнению, необходимо: 1) разработать системную политику для реализации данной реформы; 2) определить минимальные социальные нормативы и стандарты по основным видам льгот; 3) начинать реформу с локального социального эксперимента. Поскольку экономические возможности регионов различны: сначала нужно было апробировать ее на территории 3—5 регионов, а затем распространять по всей стране. Информационно-разъяснительная работа среди населения требовала совершенно иной организации и т. д. ■

Одним из первых указов Президента РФ Д. А. Медведева был Указ «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941—1945 годов» № 714 от 7 мая 2008 г.7, согласно которому до 1 мая 2010 г. необходимо обеспечить жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до I марта 2005 г. ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку, предусмотренную Федеральным законом «О ветеранах» от 12 января 1995 г. [2]. Обеспечение жильем ветеранов будет произведено за счет средств федерального бюджета. При этом норма жилой площади на одного человека составит 22 квадратных метра. Указ требует при формировании бюджета на 2009 г. и на период 2010—2011 гг. ввести ассигнования на эти цели. Например, Республике Мордовия были выделены дополнительные ассигнования в размере 27 058 тыс. рублей на обеспечение жильем ветеранов Великой Отечествен ной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Информационная справка материалов республиканского совещания по итогам работы Министерства социальной защиты РМ за 2008 г.: в 2008 г. по сравнению с 2007 г. увеличился объем субвенции, выделенный из федерального бюджета Республики Мордовия. В 2008 г. сумма ассигнований составила 21 500 тыс. рублей, в 2007 — 19 492 тыс. рублей. Жилищные субсидии получили 49 граждан, из них 4 инвалида и участника Великой Отечественной войны, 27 инвалидов вследствие общего заболевания, 5 семей, воспитывающих детей-инвалидов, 10 ветеранов боевых действий, 3 вдовы погибших (умерших) Великой Отечественной войны.

Анализируя нормативно-правовую базу современного периода, мы выявили ряд особенностей. Следует отметить, что возросло количество законов, касающихся социальной защиты ветеранов.

Сравнительный анализ нормативно-правовых документов социальной защиты ветеранов войны в трех выделенных нами периодах (военное время, послевоенные годы, современный этап) показал, что на разных этапах свои направления социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны. На основании нормативно-правовых документов мы можем проследить динамику каждого из направлений. Укажем, что материальное обеспечение как направление социальной защиты было одним из лидирующих во все исследуемые пе- риоды. Направления социальной защиты воен- менной России. Это обусловлено тем, какие ного периода не получили развития в совре- первоочередные проблемы ветеранов решались.

Таблица 2

Нормативно-правовые документы, принятые на современном этапе, по направлениям социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны

Направления социального обеспечения участников и инвалидов войны в военное время	Количество нормативно-правовых документов
Материальное обеспечение (в том числе пенсионное обеспечение, ЕД В и т. д.)	16
Медицинское обеспечение	5
Социально-бытовое обслуживание	5
Жилищное обеспечение	1
Всего	27

Сравнительный анализ динамики принятия нормативно-правовых документов по направлениям социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны выявил, что в период 2000—2008 гг. государство уделяло больше внимания ветеранам войны, нежели в 1991—1999 гг. (изданы двадцать один и шесть актов).

Одними из' приоритетных направлений социальной зашиты исследуемой категории в 2000—2008 гг. становятся социально-бытовое обслуживание и медицинское обеспечение. Активизация законообеспечения на современном этапе позволяет надеяться на дальнейшее совершенствование мер социальной защиты ветеранов войны с учетом сложившейся практики. Таким образом, мы проследили становление и развитие социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны на основа нии социологического анализа нормативноправовых документов.

В данной статье мы рассмотрели и систематизировали законодательство в отношении ветеранов Великой Отечественной войны с учетом направлений социальной зашиты. Выявили особенности действия разветвленной системы нормативно-правовых актов, защищающих интересы, тенденции, специфику советского законодательства по сравнению с законодательством современной России.

Сегодня ситуация с реализацией социальных прав ветеранов Великой Отечественной войны противоречива: с одной стороны, существует обширная нормативно-правовая база, предусматривающая достаточно полную реализацию прав и гарантий для лиц старших возрастов, с другой — многие из норм имеют статус декларации.