Содействие института местного самоуправления силовым структурам в обеспечении безопасности муниципального образования

С охраняется общемировая негативная тенденция существенного роста числа экстремистских акций. Так, в 2004 году в нашей стране было совершено 130 актов экстремизма, в 2005 году – 152, в 2006 году – 263. Экстремизм стал идейной основой некоторых организованных преступных групп, совершающих преступления вооруженными устойчивыми формированиями, имеющими иерархическую структуру, объединившимися по принципу националистических и сепаратистских взглядов.

Так, в г. Ульяновске было выявлено и разобщено преступное формирование, члены которого, являясь исламскими фундаменталистами, активно занимались грабежами, разбоями и убийствами, принимали участие в вооруженных бандформированиях на территории Северного Кавказа. Ч-асть средств от преступной деятельности направлялась на издание экстремистской литературы, аудио- и видеопродукции.

А-ктивизировалась экстремистская деятельность, связанная с насильственными действиями в отношении граждан иностранных государств, совершенных по мотиву национальной, расовой и религиозной вражды (2005 г. – 13 преступлений, 2006 г. – 17). Наибольший общественный резонанс вызвали убийства иностранных студентов в Санкт-Петербурге и Воронеже, повлекшие в указанных городах массовые выступления молодежи с протестами против насилия на почве ксенофобии.

ВОРОНЦОВ Сергей

Алексеевич – к. ф. н., председатель постоянной комиссии по безопасности и правопорядку городской думы Ростова-на-Дону

В Санкт-Петербурге обезврежена экстремистская бандгруппа «Мэд Крауд», на счету которой совершение более 10 тяжких и особо тяжких преступлений, в том числе убийство сенегальского студента 7 апреля 2006 г. Все участники банды арестованы, ее лидер Б-оровиков при задержании оказал вооруженное сопротивление и был ликвидирован.

Не снижается число актов вандализма, совершенных по националистическим или религиозным мотивам. Нападениям подвергаются могилы и культовые сооружения представителей практически всех национальностей и религиозных течений. Так, летом 2006 года было совершено четыре акта вандализма в отношении православных объектов, по три – мусульманских и еврейских объектов, два – протестантских и один – языческого.

Деятельность праворадикальных организаций становится все более ориентированной на общественный резонанс. Одной из наиболее заметных акций праворадикалов летом 2006 года стала московская конференция «Б-удущее белого мира» (8–10 июня), в которой приняли участие экслидер Ку-Клукс-Клана Дэвид Дюк, а также праворадикалы из Франции и Германии.

Р-езонансной экстремистской акцией в 2006 году стал взрыв на Ч-еркизовском рынке, в результате которого пострадало 66 человек, 12 из них погибли, в том числе двое маленьких детей.

Следует отметить, что взрывы прочно вошли в арсенал методов деятельности националистов-радикалов. К числу подобных преступлений следует отнести ряд заминированных антисемитских плакатов, расположенных вдоль автомобильных трасс в 2002 году, взрыв православной часовни в Смоленской области в 2005 году, взрыв железнодорожного полотна перед поездом Грозный – Москва 12 июня 2006 года, взрыв железнодорожного полотна в Новгородской области 13 августа 2007 г. перед поездом «Невский экспресс» и др.

Значительное влияние на состояние преступности оказывают факторы, связанные с социально-экономическим и нравственным состоянием общества. Преступная среда в значительной степени пополняется лицами, не имеющими постоянного источника дохода: из общего числа лиц, совершивших преступления, таких граждан было около 60%.

Наиболее высокий уровень преступности, насилия и бесчинств характерен для крупных городов, поэтому в начале XXI века рост преступности и низкий уровень безопасности в городах стали насущными проблемами, которые беспокоят общество, органы государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить, что в соответствии с п. «м» ст. 71 Конституции Р-оссии обеспечение безопасности личности, общества, государства находится в ведении Р-оссийской Федерации. Поэтому ведущим субъектом в данной сфере выступает организация государственной власти, ибо только она обладает монополией на государственное принуждение, нормативными и материальными возможностями для предупреждения и пресечения опасности, а также локализации нанесенного вреда. За последние годы орга- нами государственной власти сформирована последовательная система мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение угроз безопасности внешнего и внутреннего характера, прежде всего экстремизма и терроризма как на уровне Р-оссийской Федерации, так и субъекта Федерации. С разработкой механизма участия в обеспечения безопасности органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, дело обстоит сложнее. Однако именно на этом уровне проблемы в обеспечении безопасности ощущаются и воспринимаются наиболее остро и в отдельных регионах чувство грозящей опасности присутствует у населения постоянно. Ощущение страха перед правонарушениями, боязнь стать жертвой преследует многих граждан. Причем страх провоцируется необязательно самыми тяжелыми формами правонарушений. А-нализ страхов, вызываемых существованием преступности, может охватывать различные проявления общественной жизни, которые хоть и не относятся к категории «преступлений», все же считаются на местном уровне посягательством на благополучие и безопасность его членов. Значимым фактором, усиливающим у граждан ощущение страха и неуверенности, являются террористические акции, совершаемые политическими экстремистами, расистами и разного толка фундаменталистами.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Р-оссийской Федерации. Это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Р-оссийской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов Р-оссийский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций1.

А-нализ законов, касающихся разграничения полномочий по обеспечению безопасности и правопорядка показывает, что по этой проблеме четкого понимания каждым уровнем власти своих задач из законодательства не вытекает. Зачастую законы трактуют данные проблемы как федеральные в том плане, что именно федеральные органы власти отвечают за их решение. Однако в реальной жизни решать указанные проблемы приходится не только федеральному центру и субъектам Федерации, но и муниципалитетам. А-лгоритм же действий последних законодательно не прописан, финансирование обязательств по компенсации не наступает, поскольку закон этого не предусматривает и соответственно это не предусматривается в бюджете.

Значительная часть обязательств перед населением по выполнению публичных функций в области образования, здравоохранения, социальной политики, безопасности и правопорядка лежит на уровнях муниципалитетов, а финансовых ресурсов, которые предусматривались бы для реализации этих полномочий, как собственных, так и делегированных, на практике недостаточно1.

При этом в силу прямой связи с населением органы местного самоуправления наиболее приспособлены для проведения вжизньстратегии,обеспечивающейкомп-лексные решения в сфере профилактики преступности и обеспечения безопасности (например, альтернативные лишению свободы меры наказания, общественная охрана порядка, борьба с общей и правовой неграмотностью, воспитание гражданственности, координация различных программ и т. д.). Люди рассматривают муниципальные структуры как наиболее доступные и информированные о повседневных и кризисных ситуациях. Местное самоуправление может также эффективно выступать в роли примирительной и посреднической инстанции, в целях предупреждения перерастания этнической или конфессиональной напряженности в открытый конфликт, при разрешении которого уже нельзя будет обойтись без вмешательства правоохранительных органов.

Местные власти могут также сыграть ключевую роль и косвенным образом, оказывая влияние на формирование целей в ряде отраслевых подходов, за которые на них возложена ответственность с тем, чтобы они строились с учетом проблем безопасности. К ним могут относиться:

– городская инфраструктура, включая общественный транспорт, уличное освещение и меры безопасности на участках пересечения дорог;

– предусмотренные культурно-бытовые сооружения, школы, игровые площадки, стадионы, бассейны, учебные центры;

– политика социального обеспечения и поддержки семей, направленная на оказание содействия родителям в выполнении их обязанностей;

– персонал для служб ремонта и эксплуатации, контроля и безопасности в государственных учреждениях и органах;

– внешкольные службы социального и правового воспитательного направления;

– организация муниципальных (казачьих) дружин и др.

Следует отметить, что в принятых в Р-оссийской Федерации за последние годы законах роль местного самоуправления в обеспечении правопорядка и безопасности повышена.

Так, в соответствии с федеральными законами от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» органы местного самоуправления отнесены к числу субъектов противодействия экстремистской и террористической деятельности соответственно.

Указ президента Р-Ф от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму» обязывает органы местного самоуправления участвовать в профилактике терроризма, а также в работе по минимизации и ликвидации последствий его проявлений.

В то же время механизм реализации полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемых вопросах не прописан. Ч-тобы определить этот механизм, необходимо исследовать предмет ведения этих органов, который приведен в ст.132 Конституции Р-Ф: органы местно- го самоуправления осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Последние определены федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Р-оссийской Федерации».

Вопросы местного значения можно условно подразделить на прямо направленные на обеспечение безопасности и косвенно способствующие решению данной задачи.

Так, к числу вопросов местного значения, прямо направленных на обеспечение безопасности, общих для поселения, муниципального района и городского округа в установленных им границах, можно отмести следующие:

– участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма;

– участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

– организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (для городского округа, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств);

– организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений;

– осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

К числу вопросов местного значения, прямо направленных на обеспечение безопасности, общих для поселения и городского округа в установленных им границах, можно отмести следующие:

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

– создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований.

Вопросом местного значения, прямо направленным на обеспечение безопасности, общим для муниципального района и городского округа в установленных им границах, является организация охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией.

Вопросом местного значения городского округа является организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

В соответствии с федеральным законом от 29.12.2006 № 258-ФЗ с 1 января 2008 года к вопросам местного значения отнесено «создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка».

Концептуально определить роль и место органов местного самоуправления в политико-правовом обеспечении безопасности и правопорядка с тем, чтобы на базе разработанной концепции сформировать и реализовать целевые программы, направленные на повышение защищенности населения от внешних и внутренних угроз. Таким путем пошли органы власти Москвы, Тулы и ряда других крупных городов Р-оссии.

Подобный подход соответствует международной практике. Так, Е-вропейская хартия городов ссылается на право европейцев «на спокойные, безопасные города, в которых отсутствуют, насколько это возможно, преступность, проявления правонарушений и агрессивности». В ст. 29 А-мстердамского договора содержится упоминание о стремлении Е-вропейского союза обеспечить гражданам высокий уровень гарантий в рамках свободы, безопасности и справедливости путем разработки совместных действий1.

Для концептуального определения роли и места органов местного самоуправления в политико-правовом обеспечении безопасности необходимо прежде всего установить составные элементы безопасности муниципального образования. К ним относятся:

– реальное знание опасностей и их возможных последствий;

– система мер, обеспечивающая прогнозирование и предупреждение проявления угроз, смягчение их негативных последствий, осуществление контроля за их предотвращением и устранением;

– взаимодействие в целях обеспечения безопасности органов муниципальной власти с органами государственной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, предприятиями и учреждениями, гражданами и их объединениями, политическими партиями, а также сотрудничество с другими муниципальными образованиями.

Стратегической целью обеспечения безопасности муниципального образования являются создание и поддержание такого экономического и социального положения, которое создавало бы благоприятные условия для устойчивого развития поселения, муниципального района, городского округа.

Р-азработку концептуальных основ организации работы по обеспечению безопасности целесообразно осуществлять в следующем порядке1.

На первом этапе следует изучить состояние безопасности муниципального образования. Для этого необходимо оценить политическое и экономическое значение муниципального образования, его площадь, численность и плотность наличного и постоянного населения, его национальный состав. Необходимо проанализировать целенаправленность работы по предупреждению социальных конфликтов за счет ограничения роста безработицы, оказанию социальной помощи малообеспеченным, обеспечению населения бесплатной медицинской помощью гарантированного объема и качества, поддержанию на доступном уровне стоимости проезда на общественном транспорте и др.

Особое внимание необходимо уделить оценке состояния объектов жизнеобеспечения, устойчивости работы систем водо-, тепло- и энергоснабжения, канализации, стабильности экологической обстановки, достигаемой за счет ликвидации свалок, использования современных технологий утилизации отходов, ремонта и профилактики коммунальных сетей. Упущения в этих вопросах неоднократно использовались экстремистами для искусственного нагнетания уровня протестной активности населения.

Следует объективно оценить состояние преступности, особенно среди несовершеннолетних и молодежи, при помощи правоохранительных органов выделить причины, детерминирующие преступность в муниципальном образовании, совместно разработать профилактические меры.

Необходимо учитывать сохраняющуюся в последние годы в крупных городах угрозу перехода террористических актов из гипотетической области в область реальных чрезвычайных ситуаций. В условиях плотной городской застройки, высокой концентрации промышленных объектов особую опасность представляет угроза инициирования террористами техногенных катастроф на предприятиях и объектах, где в производственном цикле используются сильнодействующие отравляющие вещества, ядерные материалы.

Р-иск возникновения катастроф техногенного и природного характера увеличивается также в связи с ослаблением государственного надзора, недостаточной эффективностью правовых и экономических механизмов предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Изменения в социальной, экономической и прочих сферах, резкое размежевание людей по уровню доходов и качеству жизни, усиление конфронтационности в политических, духовно-нравственных, межнациональных областях формируют предпосылки, игнорирование которых также может привести к чрезвычайным ситуациям.

Оценив состояние безопасности муниципального образования, следует определить жизненно важные интересы муниципального образования. В общем виде они представляют собой совокупность интересов каждого отдельного жителя, общественных, производственных и иных законопризнанных коллективов и муниципального образования в целом. Они носят долгосрочный характер и определяют основные цели, перспективные и текущие задачи политики органов местного самоуправления.

Интересы жителей муниципального образования состоят в реальном обес- печении конституционных прав и свобод, личной безопасности, безопасности имущества, возможности физического, духовного и интеллектуального развития, создания и поддержания здорового образа и качества жизни на уровне благополучных городов Р-оссийской Федерации.

Интересы социальных групп состоят в обеспечении установленных законами условий их функционирования, саморазвития, самоуправления, повышения активности членов этих групп по выполнению установленных законодательством задач.

Интересы муниципального образования включают установление политической, экономической и социальной стабильности, выполнение законов и поддержание правопорядка, создание нормальных условий жизнедеятельности для жителей и структур муниципального образования.

На третьем этапе можно переходить к разработке мер по повышению уровня безопасности муниципального образования, совершенствованию механизма их реализации с учетом угроз, которые противостоят соответствующим интересам граждан, социальных групп, муниципального образования в целом.

Уровни опасности угроз различного вида зависят от политической обстановки в мире, Р-оссийской Федерации, федеральном округе, стабильности социально-экономического развития субъекта Федерации, в котором находится муниципальное образование, и в разные периоды могут изменяться. Угрозы носят комплексный, взаимосвязанный характер и в большинстве своем имеют трансграничные масштабы. Значимость угроз усиливается индивидуальными геополитическими особенностями муниципального образования (наличие стратегически важных политических и военных центров, транспортных узлов, крупных предприятий-монополистов и т. д.)

Для муниципального образования могут быть характерны следующие группы угроз:

• 1.    Экстремистские и террористические угрозы.

• 2.    Криминальные угрозы.

• 3.    Угрозы коммунально-бытового и жилищного характера.

• 4.    Техногенные угрозы.

• 5.    Экологические угрозы.

На четвертом этапе реализуются практические мероприятия по обеспечению безопасности муниципального образования в соответствии со следующими приоритетами:

• –    повышение эффективности противодействия экстремистской и террористической деятельности;

• – снижение уровня криминализации;

  – обеспечение безопасности в жилищно-коммунальной сфере;

  – повышение уровня безопасности промышленных и транспортных объектов (снижение угроз взрыва, пожара, выбросов опасных веществ);

  – совершенствование городской системы мониторинга состояния безопасности муниципального образования и формирование муниципальной службы «Спасательные силы (силы экстренного реагирования)»;

  – развитие системы гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

  – повышение уровня правового образования молодежи;

  – обеспечение устойчивого роста экономического потенциала и уровня социальной защиты населения.

На следующем этапе можно приступать к формированию системы обеспечения безопасности муниципального образования, представляющую собой совокупность структур в сфере органов местного самоуправления, предприятий, организаций и граждан, осуществляющих целенаправленную деятельность и непосредственно участвующих в реализации целей и задач безопасности.

Цель функционирования системы обеспечения безопасности – на основе объединения усилий всех органов управления, сил и средств системы безопасности в ходе функционирования и развития муниципального образования, его инфраструктуры и отраслей, реализации социально-экономических и природоохранных программ обеспечить условия общественно приемлемой безопасности населения муниципального образования.

Назначение системы обеспечения безопасности – контролировать уровень безопасности муниципального образования, обеспечивать реализацию необходимых мероприятий в случае его несоответствия требуемым параметрам.

Изложенные выше концептуальные подходы легли в основу Концепции общественной безопасности г. Р-остова-на-Дону, принятой 15 июня 2004 года Р-остовской-на-Дону городской думой1. На основе данной концепции разработан и реализуется ряд целевых программ, нацеленных на повышение эффективности совместных усилий правоохранительных органов и органов местного самоуправления, предприятий, общественных организаций и объединений по обеспечению общественной безопасности и правопорядка, усиление борьбы с преступностью:

– «Комплексная программа по профилактике правонарушений и укреплению общественного порядка в городе Р-остове-на-Дону;

– «Городская целевая программа профилактики правонарушений в городе Р-остове-на-Дону;

– «Целевая комплексная программа профилактики наркомании среди детей и молодежи в городе Р-остове-на-Дону»;

– «Городская целевая программа «Спасательные силы (силы экстренного реагирования) города Р-остова-на-Дону»;

– «Целевая муниципальная программа по повышению пожарной безопасности жилых домов повышенной этажности»;

– «Программа комплексных мер противодействия злоупотреблению нарко- тическими средствами и их незаконному обороту на территории города Р-остова-на-Дону и др.

Р-еализация Концепции безопасности позволила вскрыть места в обеспечении безопасности населения. Тем не менее движение идет в правильном направлении. Весомым аргументом является тот факт, что деятельность органов власти Р-остовской области, местного самоуправления г. Р-остова-на-Дону и правоохранительных структур по совершенствованию мер обеспечения безопасности жителей донской столицы положительно оценена президентом Р-оссии в ходе заседания Государственного совета Р-Ф, проходившего в Р-остове-на-Дону в августе 2007 года.

Данная разработка концептуальных подходов к обеспечению безопасности населения и реализация подготавливаемых на данной основе программ под силу любому городу-миллионнику при наличии активной позиции депутатов городской думы, заинтересованности и конструктивного отношения мэра города, политической воли и поддержки губернатора области.

Предлагая данную статью к публикации, хочется рассчитывать на дискуссию и обмен опытом по обеспечению безопасности крупных городов на уровне муниципального образования.

Статья подготовлена в рамках междисциплинарного проекта гранта ЮФУ (Южный федеральный университет)