Содействие занятости лиц в возрасте до 18 лет: федеральные требования и региональные практики (правовые аспекты)

Ural State Law University named after V.F. Yakovlev, Ekaterinburg, Russia, ,

труда1. За прошедший год ситуация в лучшую сторону не изменилась, о чем свидетельствует проведенное 22 сентября 2023 г. расширенное заседание Президиума Госсовета под руководством Президента РФ В.В. Путина, на котором были озвучены немаловажные для будущего страны и рынка труда демографические данные, а также прозвучали предложения по поводу преодоления дефицита кадров.

Данная проблема вызвана различными обстоятельствами, к которым можно отнести призыв граждан по частичной мобилизации, поступление на военную службу по контракту и заключение контракта о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные силы Российской Федерации; негативные демографические результаты – превышение умерших над рожденными (на 543,4 тыс. чел. по итогам 2022 г.2); активный отток граждан за пределы РФ (622 915 чел. за январь – ноябрь 2022 г., 166 337 – за январь – май 2023 г.3); сложности с миграционным приростом (хотя за первую половину 2023 г. количество прибывших превысило число выбывших на 70 550 чел.); необходимость ускоренного импортозамещения, вызванного усилением санкционного давления западных стран, в результате чего происходит кадровый приток на предприятия, занимающиеся выполнением государственного заказа, и отток от работодателей, не имеющих аналогичных финансовых возможностей для удержания сотрудников.

Соответственно, государство в настоящее время занято поиском действенных средств преодоления дефицита кадров, в том числе за счет активизации трудовой деятельности «резервов» рынка труда – лиц с семейными обязанностями, инвалидов, пенсионеров, осужденных граждан, молодежи в целом и подростков в частности.

Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 489-ФЗ «О молодежной политике в Российской Федерации»5, направленный на регулирование отношений лиц в возрасте 14–35 лет включительно, целями молодежной политики провозглашает защиту прав и законных интересов молодежи, создание условий для ее участия в социально-экономической жизни общества, обеспечение равных условий для профессионального, социального развития и самореализации, что в сфере труда призвано воплотить развитие института наставничества и обеспечение гарантий в области труда и занятости молодежи, содействие трудоустройству молодых граждан, в том числе посредством студенческих отрядов, профессиональному развитию молодых специалистов. В соответствии с Долгосрочной программой содействия занятости молодежи до 2030 г.6, решение данных задач государство видит в создании системы доступной профессиональной ориентации, гарантированного общего и профессионального образования и профессиональной подготовки, направленной на приобретение востребованных навыков, и достойных рабочих мест для молодежи и временных рабочих мест для приобретения практического опыта; реализации комплекса мер по содействию трудоустройству молодежи, развитию молодежного предпринимательства и самозанятости; совершенствовании государственной политики в сфере труда, защищающей права молодых людей; мотивировании работодателей к трудоустройству молодежи.

На наш взгляд, такой, с одной стороны, объяснимый, но с другой – широкий подход к целевой аудитории (от 14 до 35 лет) размывает конечные результаты молодежной политики, поскольку в зависимости от возраста у молодого человека будут разные возможности, ценности и жизненный опыт. Например, профессиональная ориентация, образование, направленное на приобретение востребованных навыков, целесообразны в младшем молодом возрасте, поскольку именно тогда формируется профессиональная траектория, к 35 годам граждане уже имеют как образование, так и 13–15-летний стаж работы. Усиливать мотивацию работодателей прежде всего необходимо именно в отношении сотрудников в возрасте 14–18 лет, поскольку существенные ограничения, предусмотренные трудовым законодательством для трудовых отношений с их участием, отпугивают работодателей и переводят взаимодействие в разряд теневой занятости. Поэтому полагаем, что должно быть предусмотрено отдельное направление молодежной политики в сфере занятости, ориентированное на подростков, реализация которого должна осуществляться на федеральном уровне с активным использованием регионального опыта. По аналогии с деятельностью Минтруда по формированию библиотеки лучших корпоративных и региональных практик стимулирования работодателей к улучшению условий труда и сохранению здоровья работников1 следует начать формирование лучших практик содействия занятости молодежи, особенно подростков, обобщая и обсуждая ее, возможно, для включения в федеральные стандарты. Основой такой библиотеки может стать проводимый второй год Всероссийский конкурс лучших практик трудоустройства молодежи, одна из номинаций которого – «Трудоустройство несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет»2 .

К сегодняшнему дню уже осуществлен ряд мероприятий, направленных на содействие трудоустройству лиц в возрасте 14–18 лет. Во-первых , в Трудовой кодекс³ были внесены изменения, касающиеся особенностей заключения трудового договора с лицами до 18 лет⁴. Изначально законопроект, внесенный в Государственную думу в ноябре 2022 г.⁵, предусматривал снятие нескольких барьеров, делающих труд подростков непривлекательным для работодателей. В частности, при приеме на работу предлагалось принимать результаты пройденного не позднее чем за год до трудоустройства профилактического медосмотра, а при планируемой занятости в каникулярный период прием осуществлять по результатам диспансерного наблюдения и выданного по его итогам документа о состоянии здоровья и возможности легкого труда. Данное предложение было вполне справедливо отвергнуто, ведь ранняя трудовая деятельность чревата «неадекватными возрасту психофизическими нагрузками, а также препятствует развитию трудового потенциала» с точки зрения образования и состояния здоровья (Токсанбаева, 2006: 23). В соответствии с Основами охраны здоровья граждан⁶, предварительный и профилактический медосмотры, диспансерное наблюдение имеют разные цели, и замена могла привести к отсутствию адекватной оценки пригодности подростка именно к планируемой работе.

Кроме того, Государственной инспекции труда предлагалось проверять работодателей относительно работников в возрасте до 18 лет только по жалобам последних или их законных представителей. Если бы поправка была принята, это привело бы к ограничению права профсоюзов на представительство и защиту интересов работников, поскольку профсоюзы не имеют статуса законного представителя работников, а учитывая, что дети – это особая категория работников, признанная международным сообществом как нуждающаяся в особой государственной защите, невозможность проведения плановых проверок в части соблюдения прав несовершеннолетних, внеплановых проверок по данным СМИ, жалобам третьих лиц в условиях снижения количества обращений в инспекции труда привела бы к почти полному исключению данного способа защиты трудовых прав несовершеннолетних работников. Поэтому пока вполне оправданно, что принятые к Трудовому кодексу изменения коснулись лишь уменьшения случаев получения письменного согласия органов опеки и попечительства на заключение трудового договора с 14-летними сотрудниками. Однако в ситуации исключения государственного органа из контроля за характеристиками трудовой деятельности несовершеннолетнего было бы целесообразно такую функцию оставить за законным представителем, дающим согласие на заключение трудового договора. В частности, можно прислушаться к опыту Республики Казахстан, в ст. 31 Трудового кодекса которой определена обязанность законного представителя наряду с несовершеннолетним, не достигшим 16 лет, подписывать трудовой договор. В этом случае законный представитель знакомится с условиями будущей трудовой деятельности ребенка, в том числе в целях оценки соответствия положений трудового договора законодательству, что особенно важно в условиях «ограниченности профессиональных компетенций несовершеннолетней молодежи, недостатка у этой категории социального опыта (неграмотность в сфере трудовых отношений)» (Куприянов и др., 2022: 1816).

Во-вторых , в рамках поддержки работодателей в целях стимулирования занятости отдельных категорий граждан на федеральном уровне производится частичная компенсация затрат работодателя на выплату заработной платы сотрудникам, относящимся к молодежи в возрасте до 30 лет. Размер субсидии на каждого трудоустроенного составляет 3 МРОТ, увеличенные на районный коэффициент и сумму страховых взносов; для стимулирования долгосрочных отношений платежи разбиты на три этапа: первый платеж будет получен через месяц после трудоустройства соискателя, второй – через 3 месяца, третий – через 6 месяцев¹. На региональном уровне чаще всего финансовая поддержка распространяется на тех работодателей, которые трудоустроили не любого гражданина, относящегося к категории «молодежь», а только лиц в возрасте до 18 лет. Например, в Ленинградской области действует грантовая программа, адресованная государственным (муниципальным) бюджетным и автономным учреждениям, некоммерческим организациям (не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями), суммарно на 30 млн р. ежегодно на осуществление расходов на оплату труда временно трудоустроенных по направлению службы занятости населения Ленинградской области подростков. Для определения победителей учитываются планируемое к трудоустройству количество несовершеннолетних граждан, средняя продолжительность их временного трудоустройства, а также наличие опыта трудоустройства такой категории работников². В Ханты-Мансийском автономном округе – Югре предварительные обязательные медосмотры при приеме на работу подростков до 18 лет на время летних каникул оплачиваются за счет бюджета³.

Интересная финансовая мотивация действует в Ростове-на-Дону: работодатели освобождены от уплаты земельного налога в отношении одного земельного участка на 50 % от суммы средств, затраченных на оплату труда в рамках временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время4. Федеральный законодатель может взять на вооружение налоговые преференции работодателям, трудоустраивающим подростков; на сегодняшний день на федеральном уровне предложено с 1 января 2024 г. дать возможность работодателям отчислять страховые взносы по пониженной ставке в размере 7,6 % бессрочно в случае найма граждан возрастом от 14 до 18 лет по трудовым или гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг1.

В-третьих , в ч. 2 ст. 11 Федерального закона РФ от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» закреплено положение о предоставлении работникам моложе 18 лет льгот при квотировании рабочих мест для трудоустройства², однако оно «носит формальный характер, так как не содержит условий, требований, порядка осуществления квотирования рабочих мест» (Голосова, 2022: 28). В результате квотирование рабочих мест для подростков происходит в соответствии с нормативными актами отдельных субъектов РФ и не является универсальной мерой содействия занятости данной категории граждан. Квотирование – это административная мера, принуждающая работодателя под страхом привлечения к административной ответственности трудоустраивать граждан, в чьем труде он может быть совершенно не заинтересован. Примером такого подхода может стать региональный закон от 2 апреля 2019 г. № 21-з «О квотировании рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних граждан в Ярославской области», который обязывает работодателей, имеющих среднесписочную численность работников не менее 50 человек и осуществляющих деятельность на территории области, выполнять квоту в размере 1 %³.

Однако совершенно другой подход к квотированию рабочих мест, основанный на финансовой заинтересованности работодателей, продемонстрирован в нормативных актах Республики Бурятия. Во-первых, квотируемые места охватывают не всех лиц от 14 до 18 лет, а только находящихся в трудной жизненной ситуации (например, несовершеннолетних, состоящих на учете в органах внутренних дел, из малообеспеченных семей, детей-сирот, детей беженцев и т. п.). Во-вторых, с работодателем заключается договор о квотировании рабочих мест, а финансирование квотирования в виде субсидии для частичной компенсации расходов работодателя на выплаты заработной платы (при условии отработки норм рабочего времени для данной категории сотрудников), среднего заработка для оплаты отпусков или компенсации за неиспользованный отпуск в объеме, равном минимальному размеру оплаты труда, увеличенному на районный коэффициент, с начислениями на фонд оплаты труда4, осуществляется за счет республиканского бюджета и иных средств, не запрещенных законодательством. Поскольку каждый работодатель вправе самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения в целях эффективной экономической деятельности и рационального управления имуществом5, то механизм квотирования рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних должен иметь единообразие на федеральном уровне, как сделано в отношении инвалидов, а не зависеть от того, в каком субъекте РФ работодатель осуществляет свою деятельность. В целях мотивации работодателей к трудоустройству подростков необходима финансовая поддержка за счет бюджета субъектов РФ и (или) муниципальных образований.

Таким образом, для преодоления кадрового дефицита первостепенной задачей государства становится выработка мер, направленных на вовлечение на рынок труда дополнительных категорий работников, хотя и известных трудовому законодательству, но не имеющих широкого распространения. Данные меры должны быть ориентированы как на работодателя, заинтересовывая его в найме лиц до 18 лет финансовой поддержкой государства и снятием избыточных ограничений при трудоустройстве, так и на работника в возрасте до 18 лет, помогая ему в правильном выборе профессии, получении первого положительного трудового опыта в условиях, позволяющих развивать физические и умственные способности.