Соглашение о разделе продукции: инвестиционный потенциал в топливно-энергетическом комплексе России
Автор: Селезнева Наталья Александровна, Кузнецов Владимир Владимирович
Журнал: Евразийская адвокатура @eurasian-advocacy
Рубрика: Политика и экономика Евразии
Статья в выпуске: 2 (33), 2018 года.
Бесплатный доступ
Цель: Исследование вопросов правового регулирования форм недропользования для достижения максимальной эффективности использования ресурсов. Методология: Использовались формально-юридический, исторический и аналитический методы. Результаты: В статье предлагается обратить внимание на действующие формы недропользования с целью их совершенствования либо изменения для развития топливно-энергетического комплекса России. Новизна/оригинальность/ценность: Статья обладает определенной научной ценностью, поскольку представляет собой исследование, актуальное для развития топливно-энергетического комплекса России.
Соглашение о разделе продукции (срп), формы недропользования, правовое регулирование, энергетика, нефть и газ, инвестиции, сотрудничество, недра, китай, история, энергетическая стратегия, международное право, импортозамещение, ресурсы, добыча, "сахалин-1", "сахалин-2", "харьягинское месторождение", перспективы, топливно-энергетический комплекс
Короткий адрес: https://sciup.org/140225198
IDR: 140225198
Текст научной статьи Соглашение о разделе продукции: инвестиционный потенциал в топливно-энергетическом комплексе России
Новая «Энергетическая стратегия России до 2030 года» констатирует определяющее значение топливно-энергетического комплекса для ускоренного развития энергетической инфраструктуры, позволяющей «обеспечить ускоренное социально-экономическое развитие Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также преодолеть инфраструктурную разобщенность ряда регионов Российской Федерации и сформировать новые территориально-производственные кластеры на базе развития энергообеспечивающего и перерабатывающего производства» [10, Раздел III]. Между тем она признает нереализованными задачи предшествующей стратегии по формированию целостной и апробированной нормативной-правовой базы для реализации поставленных задач, созданию энергетических рынков с высоким уровнем конкуренции [10, Раздел II].
В декабре 2017 года была отгружена первая партия сжиженного природного газа с завода «Ямал СПГ» в рамках одноименного нефтегазового проекта, предусматривающего строительство добывающего и перерабатывающего технологического комплекса, морского порта, танкерного флота, аэропорта и социальной инфраструктуры. Реализация проекта осуществляется за счет 96
инвестиций крупных компаний, в том числе ряда китайских корпораций, таких как China National Petroleum Corporation (CNPC), China LNG Shipping, а также инвестиционного Фонда «Шелкового пути» (Silk Road Fund Co Ltd.). Президент России Владимир Путин на церемонии первой отгрузки сжиженного газа с завода отметил важность проекта для развития российской Арктики и Северного морского пути.
Данный проект является примером эффективного инвестиционного сотрудничества на основе государственно-частного партнерства, направленного на развитие страны, и вносит свой вклад в реализацию Энергетической стратегии России, что свидетельствует о наличии интереса у китайских партнеров к участию в перспективных российских энергетических проектах.
Указанная стратегия до 2020 года предусматривает наращивание объема инвестиций, улучшение предпринимательского климата на основе совершенствования налогообложения и нормативной правовой базы, защищающей и гарантирующей права инвесторов, а также развитие инвестиционной сферы с привлечением зарубежных компаний к реализации дорогостоящих и уникальных проектов на условиях раздела продукции или концессионных соглашений [9, п. 4.1.3].
На этом фоне хочется отметить, что еще 20 лет назад в Российской Федерации был введен механизм привлечения инвестиций в недропользование для реализации крупных и сложных проектов по добыче нефти и газа – соглашения о разделе продукции (СРП). Развитие этой договорной формы недропользования упоминается в Энергетической стратегии до 2020 года, однако в новой версии не приводится никаких результатов в данной сфере.
Соглашение о разделе продукции представляет собой не что иное, как гражданско-правовой договор между государством и инвестором или группой инвесторов, объединенных в консорциум, в котором определяются права и обязанности сторон, условия освоения месторождений и детализируется порядок распределения полученных доходов в форме раздела продукции. При этом инвестор освобождается от большинства налогов, но несет все риски и расходы, связанные с реализацией проекта. Его расходы компенсируются за счет полученной продукции, объем которой вычитается из доли государства в определенном соглашением размере вплоть до полной компенсации затрат инвестора. После этого пропорции раздела продукции меняются, и государство начинает получать свою долю в натуральной или денежной форме. Инвестор распоряжается полученной в собственность долей по своему усмотрению, как правило, реализует ее.
Само СРП появилось в Российской Федерации в результате принятия Указа Президента РФ от 24.12.1993 № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами» [11]. Этот указ регулировал основные вопросы по СРП до принятия специального законодательства. Указ содержит поручение федеральным органам исполнительной власти разработать специальный федеральный закон, регулирующий вопросы соглашения о разделе продукции. Он явился первой правовой основой, которая получила свое дальнейшее более детальное развитие в профильном федеральном законе. При этом в Закон о СРП неоднократно вносились различные изменения, в конечном итоге и приведшие к фактической блокировке применения СРП.
На основании Указа Президента и до вступления в силу специального федерального закона были заключены три СРП, в рамках которых реализуются три проекта по добыче нефти и газа, это:
– «Сахалин-1» (Соглашение между Российской Федерацией и консорциумом в соста- ве государственного предприятия «Роснефть», акционерного общества открытого типа «Сахалинморнефтегаз», корпорации «Эксон нефтегаз лимитед» и корпорации «Сахалин ойл девелопмент корпорейшен компани, ЛТД.» о разработке Чайвинского, Аркутун-Дагинского и Одоптинско-го месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции) [7];
– «Сахалин-2» (Соглашение между Российской Федерацией и компанией «Сахалин энерджи инвестмент компани, ЛТД.», учрежденной консорциумом «ММММШ», о разработке Пиль-тун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции) [6];
– «Харьягинское месторождение» (Соглашение между Российской Федерацией в лице Правительства Российской Федерации и администрации Ненецкого автономного округа и французским акционерным обществом «Тоталь Разведка Разработка Россия» о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции) [8].
Кроме этих трех СРП в России не было заключено ни одного соглашения, в том числе на основании норм уже действующего Федерального закона «О СРП» [13]. Череда внесенных в него изменений привела к невозможности заключить соглашение в установленном в законе порядке. Во-первых, это процедура принятия Государственной Думой перечня участков недр, которые могут быть предоставлены в пользование на условиях соглашения о разделе продукции, в форме федерального закона при согласовании с Правительством и наличии решений представительных органов власти субъектов Российской Федерации [13, п. 3 ст. 2].
Во-вторых, это обязательные требования по приобретению технологического оборудования и составляющих российского происхождения (не менее 70 %) [13, п. 2 ст. 7], технологиями для производства которого российская промышленность зачастую не обладает. Министр энергетики РФ А.В. Новак в своем докладе на Национальном нефтегазовом форуме в 2015 году отметил, что при освоении шельфовых месторождений и ТрИЗ (трудноизвлекаемых запасов), а именно для них может применяться СРП в силу экономической нерентабельности лицензионной формы недропользования, «доля импортных технологий составляет от 50 % для разработки ТрИЗ и до 80 % для разработки шельфовых месторождений; в переработке – доля использования отечественного оборудования и комплектующих в пластинчатых теплообменниках 38 %, при сжижении природ- ного газа – доля российского оборудования около 20 %, а в сфере насосно-компрессорного оборудования – отечественных технологий также только 20 %» [1].
В-третьих, заключению СРП препятствует система «двойных аукционов». С одной стороны, вступившее в законную силу соглашение о разделе продукции является основанием для возникновения права недропользования, с другой – это право удостоверяется лицензией, которая определяется законом как специальное разрешение государства, т. е. заключенное по итогам конкурса СРП должно быть удостоверено лицензией, которая выдается в течение 30 дней после подписания СРП, но для получения таковой вновь необходимо проведение конкурса [13, ст. 4, ст. 6; 3, ст. 11]. Разрешение этой ситуации возможно через международный договор Российской Федерации, имеющий приоритет в случае противоречия с национальным законодательством, что и использовалось в случае с освоением месторождения «Хва-лынское» на дне Каспийского моря на условиях раздела продукции.
В-четвертых, Закон «О континентальном шельфе» устанавливает требования для юридических лиц, осуществляющих недропользование на шельфе [12, ст. 7]: создание в соответствии с российским законодательством; наличие опыта освоения участков российского шельфа не менее 5 лет; доля государства в уставном капитале более 50 % или возможность распоряжаться более 50 % общего количества голосов [3, п. 3 ст. 9].
Эти и другие факторы привели к ситуации, когда СРП как эффективный инвестиционный инструмент развития энергетики страны не применяется. Показатели эффективности действующих проектов приводятся в Заключении Счетной палаты на доклад Правительства Российской Федерации «Об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции за 2014 год» [2], отмечается их активная реализация.
Исходя из сведений, приведенных в Заключении Счетной палаты, соглашение по проекту «Сахалин–1» продлено и действует до 2055 года включительно. Компания – оператор проекта ведет постоянную активную работу по разработке программ работ по дальнейшему освоению месторождений и добыче нефти и газа, исполнение проекта по запланированным объемам добычи за отчетный период составляет более 100 % по нефти и более 90 % по газу. Добытая нефть реализуется в Японию и Южную Корею через береговой комплекс подготовки продукции и терминал Де-Кастри в Хабаровском крае, а газ направляется на реализацию на внутренний рынок по долгосрочным договорам с компаниями «Хабаровсккрайгаз» и «Дальневосточная генерирующая компания».
Согласно Распоряжениям Правительства Российской Федерации от 06.09.2011 № 1539-р и 31 января 2017 года № 159-р с 2011 года Российская Федерация получает в денежной форме долю (часть доли) прибыльной продукции, полученной в результате освоения месторождений в рамках проекта «Сахалин–1». Оператором проекта компанией «Эксон Нефтегаз Лимитед» в сотрудничестве с «НК Роснефть» ведутся активные работы по подготовке к полному освоению газоконденсатного месторождения Чайво и строительство завода СПГ с последующим выходом на плановые мощности, что, как предполагается, увеличит объемы поставок газа на внутренний рынок, а также его реализации иностранным покупателям.
Обязательными условиями действующих соглашений о разделе продукции являются привлечение российских компаний, специалистов и оборудования российского производства при реализации проектов. Заключение Счетной палаты содержит важные сведения об итогах проверки исполнения этих условий по проектам и выявленных нарушениях. Так, за 2014 года оператор проекта «Сахалин–1» компания «Эксон Нефтегаз Лимитед» заключила 680 различных контрактов, из которых 331 с российскими подрядчиками, но в результате контрольных мероприятий выявлено, что заявленное оператором проекта стопроцентное участие российских подрядчиков в большинстве контрактов не было подтверждено, так как большинство работ и услуг выполнялись иностранными компаниями по договорам субподряда.
Счетная палата указала на п. 6.1D статьи VI соглашения о разделе продукции, в соответствии с которым «Эксон Нефтегаз Лимитед» должны заключать контракты стоимостью более 5 млн долларов США в рамках конкурса при соблюдении участниками конкурса технических и эксплуатационных требований, но эти требования не разработаны, а из 29 контрактов со стоимостью более 5 млн долларов в 2014 году были заключены по конкурсу лишь 7. Счетная палата подтвердила удельный вес российских граждан в кадровом составе компании оператора, составляющий более 80 % персонала.
Счетная палата отмечает ведение компанией «Сахалин Энерджи» работ по созданию и утверждению проекта расширения ранее построенного завода СПГ. Завод по производству сжиженно- го природного газа был открыт на о. Сахалин в 2009 году и стал первым в России, он завершил создание масштабной технологической сети по добыче, переработке и отгрузке для реализации нефти и газа, добытых в рамках СРП проекта «Сахалин–2». Сведения Счетной палаты в рассматриваемом заключении отражают выполнение плана добычи в рамках проекта «Сахалин–2» по нефти за 2014 год на 107,2 %, по газу на 99,3 %, а по состоянию на 2015 год за семь месяцев – 126 % по нефти и 107,4 % по газу. Добытая нефть по проекту реализуется на экспорт через объединенный береговой технологический комплекс и порт «Пригородное», а газ поставляется потребителям региона в счет роялти для российской стороны.
В отношении оператора проекта «Сахалин–2» Счетная палата в своем заключении подтверждает долю российского участия в проекте на уровне более 85 %, а также отмечает увеличение удельного веса российских граждан в персонале компании до уровня более 87 %.
В рамках проекта «Харьягинское месторождение», согласно заключению счетной палаты, оператор проекта компания «Тоталь РРР» ведет разработку проектной документации по дальнейшему развитию освоения объектов территорий, предоставленных на праве недропользования по СРП, однако на порог окупаемости и стабильные плановые объемы добычи проект пока не вышел. Следует отметить, что с 1 августа 2016 года на проекте сменилась компания оператор, им стала «ЗАРУБЕЖНЕФТЬ-добыча Харьяга».
Счетная палата подтвердила участие российских подрядчиков в контрактах по проекту «Ха-рьягинское месторождение» в 2014 году на уровне более 95 % и удельный вес российского персонала в компании «Тоталь РРР» на уровне более 80 %.
В отношении всех трех операторов проектов Счетная палата подтверждает исполнение ими финансовых обязательств, но отмечает ежегодную тенденцию оператора «Сахалин–1» к применению недействующей, более низкой, ставки по налогу на прибыль, что также ежегодно выявлялось Федеральной налоговой службой, и производился перерасчет сумм налога.
Счетной палатой выявлена практика включения операторами «Сахалин–1» и «Сахалин–2» в состав возмещаемых государством инвестору расходов сумм, не являющихся производственнотехническими расходами, а также подтверждены перерасходы по сметам проектов за отчетный период. Счетная палата обратила свое внимание на отдельную проблему реализации газа проекта «Сахалин–1». Статьи III и XVIII СРП по проекту предоставляют консорциуму право реализации своей доли продукции любому покупателю как на внутреннем рынке, так и на внешнем. Как указывает Счетная палата, стратегические документы проекта предусматривали реализацию газа с 2008 года на внутренний рынок и на экспорт, в 2006 году оператор подписал соглашение о намерениях по купле-продаже газа с Китайской национальной нефтегазовой корпорацией (CNPC), но Управляющий комитет рекомендовал воспользоваться трубопроводами компании «Газпром» вместо строительства собственных для поставок газа в Китай. В итоге консорциум проекта «Сахалин–1» отказался от постройки собственного трубопровода и обратился к участнику проекта «Сахалин–2» – компании «Газпром» с предложением предоставить мощности трубопровода проекта для поставок газа в Китай или продать в портфель «Газпром» объемы газа, на которое был получен отказ. Консорциум проекта «Сахалин–1» принял решение о постройке завода СПГ, для обеспечения которого также требовался газ и использование трубопроводов проекта «Сахалин–2», принадлежащих «Газпром», но консорциуму отказывалось в доступе к трубопроводной сети вплоть до решения суда кассационной инстанции «об обязании обеспечить недискриминационный доступ к свободным мощностям магистрального газопровода проекта «Сахалин–2» (Транссахалинская трубопроводная система), выдав ОАО «НК «Роснефть» технические условия и точки подключения к ГТС «Сахалин–2» для транспортировки природного газа в объеме до 8 млрд куб. м/год от ПК 0 (ОБТК «Лунское») до ПК 455 (отвод к площадке размещения завода в районе с. Ильинское)» (АС Дальневосточного округа) [5].
Между тем Энергетическая стратегия России до 2030 года предполагает активное развитие в стране производства сжиженного природного газа, это подтверждается министром энергетики в указанном докладе, в то время как единственный завод по производству сжиженного газа в России по состоянию на 2015 год был построен именно в рамках СРП проекта «Сахалин–2». На данный момент начинает функционирование «Ямал СПГ», еще один завод по сжижению газа будет построен в также в рамках проекта СРП – «Сахалин–1».
Таким образом, Россия из-за отсутствия четкого нормативного правового регулирования теряет возможность применения инвестиционных инструментов для развития своего топливноэнергетического комплекса согласно утвержденной стратегии, которые могли бы быть потенциально интересны для китайских инвесторов.
Развитие договорной формы недропользования может открыть доступ к реализации стратегических для России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона проектов, требующих серьезных инвестиций и нерентабельных при лицензионном порядке пользования недрами из-за отсутствия защиты инвесторов и их интересов от различных экономических факторов.
Нельзя не отметить, что одна из первых редакций Закона «О недрах» уже предусматривала использование целого ряда договорных форм недропользования (сервисный контракт с риском и без, концессия и др.) [4, ст. 12], однако к настоящему времени эта система была упразднена, хотя крупные российские нефтегазовые компании активно реализуют проекты в подобных формах, а зарубежные страны с их помощью не менее эффективно привлекают инвестиции (Боливия, Вьетнам, Ирак, Иран, Казахстан).
Представляется позитивным, если во исполнение Энергетической стратегии сфера недропользования будет урегулирована максимально четко, включая адаптацию существующей модели пользования недрами или же введение новых для максимальной эффективности распоряжения своими ресурсами, что может обеспечить рывок в развитии отечественного топливно-энергетического комплекса и его переход на декларируемые новые уровни обеспечения энергетической безопасности страны.
Список литературы Соглашение о разделе продукции: инвестиционный потенциал в топливно-энергетическом комплексе России
- Выступление Министра энергетики РФ А.В. Новака на ННФ-2015 по вопросам импортозамещения . URL: https://minenergo.gov.ru/node/4563.
- Заключение Счетной палаты на доклад Правительства Российской Федерации «Об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции за 2014 год»//Бюллетень Счетной палаты. 2015. № 11. С. 221-251 . URL: http://www.ach.gov.ru/activities/bulleten/864/25098/.
- Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. от 30.09.2017 № 283-ФЗ)//Собрание законодательства РФ. 1995. № 10. Ст. 823; 2017. Официальный интернет-портал правовой информации . URL: http://www.pravo.gov.ru.
- Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (ред. 16.04.1992 -22.07.1992)//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834.
- Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.09.15 по делу № А59-3071/2014 Арбитражного суда Сахалинской области . URL: https://kad.arbitr.ru/Card/3fc4db24-08e7-4d2e-a7f1-9af133e3140c.
- Постановление Правительства РФ от 16.06.1994 № 672 «О заключении Соглашения между Российской Федерацией и компанией «Сахалин энерджи инвестмент компани, ЛТД.», учрежденной консорциумом «ММММШ», о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции»//Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 891.
- Постановление Правительства РФ от 10.07.1995 № 684 «О заключении Соглашения между Российской Федерацией и консорциумом в составе государственного предприятия «Роснефть», акционерного общества открытого типа «Сахалинморнефтегаз», корпорации «Эксон нефтегаз лимитед» и корпорации «Сахалин ойл девелопмент корпорейшен компани, ЛТД.» о разработке Чайвинского, Аркутун-Дагинского и Одоптинского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции»//Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2821.
- Постановление Правительства РФ от 05.11.1995 № 1111 «О подписании Соглашения между Российской Федерацией в лице Правительства Российской Федерации и администрации Ненецкого автономного округа и французским акционерным обществом «Тоталь Разведка Разработка Россия» о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции»//Собрание законодательства РФ. 1995. № 46. Ст. 4466.
- Распоряжение Правительства РФ от 28.08.2003 № 1234-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2020 года» (в ред. от 15.06.2009 Распоряжения Правительства № 799-p)//Собрание законодательства РФ. 2003. № 36. Ст. 3531; 2009. № 25. Ст. 3111.
- Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года»//Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
- Указ Президента РФ от 24.12.1993 № 2285 «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 1. Ст. 3.
- Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (ред. от 02.05.2015 № 127-ФЗ)//Собрание законодательства РФ. 1995. № 49. Ст. 4694; 2015. № 18. Ст. 2630.
- Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (ред. от 05.04.2016 № 104-ФЗ)//Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 2016. № 15. Ст. 2066.