Состояние и перспективы развития института кадастровых инженеров в России (на примере Ленинградской области)

В настоящее время в России учет недвижимости – это функция государства, которая должна осуществляться на федеральном уровне 1. Кадастровый учет вместе с государственной регистрацией прав обеспечивает защиту прав граждан и юридических лиц. На этой основе формируется вся цепочка действий, связанная с защитой прав. Она состоит из трех составляющих:

• 1)    формирование объекта недвижимости с характеристиками, которые позволяют этому объекту участвовать в гражданском обороте;

• 2)    кадастровый учет, то есть признание от имени государства этого объекта существующим с теми характеристиками, которые ему были присвоены при кадастровом учете. Учету в государственном кадастре недвижимости подлежат все вновь созданные или образованные объекты, а также изменения сведений о недвижимом имуществе;

• 3)    государственная регистрация прав.

Рассмотрим первую составляющую более подробно.

Формирование объекта недвижимости представляет собой комплекс работ, обеспечивающих индивидуализацию объекта кадастрового учета, а также подготовку документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета. Результатом формирования недвижимого имущества является установление сведений о недвижимом имуществе, достаточных для проведения государственного кадастрового учета.

Деятельность по формированию объектов кадастрового учета – коммерческая деятельность, осуществляемая кадастровыми инженерами на основании публичного возмездного договора (договора подряда).

В 2007 году для профессиональных сообществ землеустроителей и инвентаризаторов федеральными законами от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморе-гулируемых организациях» были введены два новых понятия, ранее не фигурировавших в законодательстве, регулирующем сферу российского учета недвижимого имущества: «кадастровые инженеры» и «саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности». Первое понятие означает слияние двух специальностей – землеустроителя и инвентаризатора. Общий объем таких работающих лиц по стране в целом составлял примерно 70 тысяч человек, из них 30 тысяч – инвентаризаторы, 40 тысяч – землеустроители. Таким образом, 40 тысяч специалистов в области землеустройства должны были в короткий срок получить знания в области конструкций зданий и сооружений, материаловедения, о порядке проведения технической инвентаризации, действующей нормативной базе по технической инвентаризации и техническому учету объектов капитального строительства. Инвентаризаторы должны были освоить геодезическую технику, научиться работать с программами, понимать особенности построения изображений объектов в принятых системах координат. В связи с этим для адаптации таких специалистов к условиям меняющегося законодательства были разработаны курсы повышения квалификации.

Основная цель введения таких новшеств – определенный передел сложившегося рынка услуг по землеустройству и технической инвентаризации. Таким образом, решается задача демонополизации рынка технической инвентаризации, повышения качества оказываемых услуг и развития экономики Российской Федерации за счет расширения рынка и увеличения конкуренции. Следовательно, все землеустроительные действия по формированию земельных участков, установлению границ и т. д. передаются в сферу кадастрового производства.

Формирование объекта кадастрового учета является обязательным в следующих случаях:

• •    при проведении государственного кадастрового учета;

• •    при изменении характеристик объектов недвижимости, учтенных в государственном кадастре недвижимости.

Формирование объекта кадастрового учета не проводится:

• •    при изменении адреса и назначения объекта капитального строительства или помещения;

• •    при изменении категории и вида разрешенного использования земельно-

• го участка, а также в случае сноса в установленном порядке находящегося на таком земельном участке здания либо сооружения;

• •    в случае отмены решений органов государственной власти и местного самоуправления об установлении правовой зоны;

• •    при объединении двух или более земельных участков, в случае если в государственном кадастре недвижимости содержатся однозначные сведения о местоположении границ объединяемых земельных участков.

С 1 января 2011 года кадастровую деятельность могут осуществлять только кадастровые инженеры 2. Под кадастровым инженером стоит понимать физическое лицо, которое может осуществлять кадастровую деятельность на основании действующего квалификационного аттестата кадастрового инженера. Квалификационный аттестат выдается без ограничения срока, территории его действия и является документом единого федерального образца. При этом квалификационный аттестат признается действующим со дня внесения сведений о кадастровом инженере в государственный реестр кадастровых инженеров. Решение о создании реестра было принято, чтобы исключить возможные конфликты при признании правомочности аттестата, выданного на территории иного субъекта. Государственный реестр кадастровых инженеров ведется органом кадастрового учета и подлежит размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети «Интернет». По состоянию на 26 июля 2013 года в этот государственный реестр внесены сведения о 26 342 кадастровых инженерах, действующими являются 25 999 квалификационных аттестатов.

Таким образом, количество кадастровых инженеров в два с половиной раза превышает прогнозные цифры и продол- жает увеличиваться.

По нашему мнению, квалификация «кадастровый инженер» должна присваиваться специалистам, имеющим профессиональное образование в сфере кадастровых отношений (например землеустроительное, геодезическое). Посмотрим, как обстоят дела на самом деле.

В 2013 году саморегулируемая организация некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры» (далее – СРО НП «Кадастровые инженеры») провела исследование по данным, полученным из квалификационной комиссии по Ленинградской области. Ею была собрана и проанализирована информация о 461 кадастровом инженере, аттестованном квалификационной комиссией по Ленинградской области. Исследование проводилось по следующим показателям:

• •    пол;

• •    возраст;

• •    вид образования (среднее профессиональное, высшее);

• •    наименование учебного заведения;

• •    специальность.

Пол

По половому признаку с большим отрывом преобладают представители женского пола – их на 28 процентов, или почти в 2 раза, больше (мужчины – 36, женщины – 64 процента).

Возраст

Средний возраст кадастрового инженера 36 лет (преобладающее количество кадастровых инженеров имеют возраст от 24 до 36 лет). Самому старшему кадастровому инженеру 73 года, а самому младшему – 22.

Вид образования

Кадастровые инженеры окончили 118 учебных заведений, из которых 42 процен- та находятся в городе Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 407 кадастровых инженеров (88%) имеют высшее образование и только 54 кадастровых инженера (12%) – среднее профессиональное образование.

Наименование учебного заведения

В России подготовку по профильными для кадастрового инженера специальностям осуществляют высшие учебные заведения, входящие в 2 учебно-методических объединения (далее – УМО). Это УМО в области землеустройства и кадастров, объединяющее 70 вузов под руководством Государственного университета по землеустройству и УМО в области геодезии и картографии, объединяющее 24 вуза под руководством Московского университета геодезии и картографии. Кадастровые инженеры, окончившие вузы, входящие в УМО, составляют 41 процент, следовательно, 59 процентов окончили иные учебные заведения. Лидирующее место занимает Санкт-Петербургский государственный аграрный университет (см. табл. 1 3). Особенностью Ленинградской области можно назвать большое количество бывших военных, ставших кадастровыми инженерами (военные училища окончили 32 кадастровых инженера, или 7 процентов). В других регионах эта цифра значительно ниже.

Специальность

Кадастровые инженеры Ленинградской области получили образование по 136 специальностям, только 30 из которых можно отнести к профильным или близким к ним (см. табл. 2). Такие специальности получили 309 кадастровых инженеров, или 73 процента. 152 кадастровых инженера, или 27 процентов, имеют непрофильные специальности (см. табл. 3).

Таким образом, собирательным образом кадастрового инженера Ленинградской об-

Таблица 1

Вузы – лидеры в среде кадастровых инженеров

Наименование	Количество кадастровых инженеров
Санкт-Петербургский государственный аграрный университет	78
Национальный минерально-сырьевой университет «Горный»	61
Санкт-Петербургский государственный архитектурностроительный университет	20
Санкт-Петербургский государственный университет	20
Ленинградское высшее военно-топографическое командное училище	12
Северо-Западная академия государственной службы	11
Ленинградский государственный областной университет им. А.С. Пушкина	10
Санкт-Петербургская государственная лесотехническая академия имени С.М. Кирова	9
Санкт-Петербургский государственный университет путей сообщений	8
Санкт-Петербургский государственный университет сервиса и экономики	7

Таблица 2

Специальности (профильные) – лидеры в среде кадастровых инженеров

Специальность	Количество кадастровых инженеров
Землеустройство	97
Городской кадастр	49
Юриспруденция	16
Прикладная геодезия	16
Государственное и муниципальное управление	11
Земельный кадастр	11
Картография	11
Астрономогеодезия	10
Аэрофотогеодезия	10
География	10

Таблица 3

Специальности (непрофильные) – лидеры в среде кадастровых инженеров

Специальность Количество кадастровых инженеров Гидрография 4 Экономика и управление на предприятии в сфере сервиса 4 Агрономия 3 Архитектура 3 Бухгалтерский учет и аудит 3 Гидрогеология и инженерная геология 3 Гидромелиорация 3 Математика 3 Менеджер организации 3 Правоведение 3 ласти стала женщина в возрасте 36 лет, окончившая один из Санкт-Петербургских вузов по специальности «землеустройство». А вот каждый четвертый кадастровый инженер при обучении не слышал слово «кадастр». Такая ситуация сложилась не только в Ленинградской области, но и во многих других субъектах Российской Федерации. Яркие примеры приведены в статье М.И. Петрушиной и М.В. Бикасовой «Кадастровые инженеры Московского региона: социальный портрет» [2].

В настоящее время происходят массовые отказы в кадастровом учете объектов недвижимости, и наблюдается множество случаев приостановления этого процесса. Приведем типичные случаи, когда кадастровые инженеры допускают ошибки, которые приводят к отказам в постановке на кадастровый учет:

• •    ненадлежащее изменение вида разрешенного использования;

• •    некорректное заполнение реквизитов межевого плана;

• •    пересечение границ со смежным участком;

• •    некорректное оформление разделов текстовой и графической частей межевого плана;

• •    ненадлежащее согласование границы из-за отсутствия согласующих подписей от всех собственников долей смежного участка;

• •    несогласованность границ вследствие некорректного извещения о согласовании;

• •    несовпадение границ образуемых участков с границами исходного участка при разделе исходного;

• •    представленный XML-файл не соответствует требованиям существующего законодательства;

• •    истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении [3].

Сегодня становление института кадастровых инженеров еще не завершено, но уже имеющиеся результаты требует взвешенного анализа и мониторинга. Так, существует опасность перерождения этого института в «псевдоинститут», что снизит конкуренцию на рынке и может отрицательно сказаться на качестве кадастровых услуг. Важно отметить, что эта негативная тенденция не будет способствовать развитию кадастра недвижимости, поэтому цена ошибки кадастрового инженера должна многократно возрасти.

Изложенное свидетельствует о необходимости внесения соответствующих поправок в нормативные правовые акты, регулирующие кадастровую деятельность. На наш взгляд, в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», который является базовым для кадастровых инженеров, следует внести следующие поправки.

Во-первых , делегировать отдельные полномочия по регулированию кадастровых отношений саморегулируемым организациям (участие в работе квалификационной комиссии при аттестации кадастровых инженеров). Передача указанных полномочий позволит создать условия для развития рынка кадастровых услуг, повышения качества кадастровой деятельности и квалификации кадастровых инженеров, обеспечения их материальной ответственности за результаты выполняемых работ, а также наладить взаимодействие саморегулируемых организаций с органами государственной власти в интересах выработки государственной политики в отношении государственного учета недвижимости.

Во-вторых , законодательно закрепить следующее:

• •    наличие только высшего профессионального образования в сфере геодезии, землеустройства и кадастров для претендентов на получение квалификационного аттестата кадастрового инженера;

• •    претенденты на получение квалификационного аттестата должны иметь опыт работы в сфере кадастровой деятельности не менее двух лет по специальности в сфере учета недви-

• жимости или пройти стажировку сроком, не менее указанного.

По нашему мнению, следует поставить вопрос о формировании единого образовательного стандарта кадастровых инженеров. В разработке такого стандарта, с одной стороны, должны участвовать сообщество профильных вузов, с другой – профессиональное сообщество субъектов рынка, осуществляющих кадастровую деятельность. Что касается опыта работы, то он необходим, так как претенденты на получение квалификационного аттестата кадастрового инженера – это либо вчерашние выпускники, либо люди, не занимавшиеся кадастровой деятельностю.

В-третьих , законодательно закрепить необходимость периодического повышения квалификации кадастровых инженеров (сейчас кадастровый инженер получает квалификационный аттестат пожизненно), так как технологии и технические средства выполнения кадастровых работ постоянно развиваются, совершенствуется и нормативная база в этой области.

В-четвертых , кадастровая деятельность должна осуществляться в режиме обязательного саморегулирования. Саморегули-руемые организации – это коллегиальная защита от неправомерных действий чиновников и коллективная ответственность перед потребителями услуг. Многие специалисты считают, что саморегулирование должно быть обязательной нормой [1, 2].

Основной идеей перехода к саморегулированию является постулат о нетож-дественности категорий «государство» и «общество». В условиях либеральных отношений государство должно ограничить свои функции и по возможности передать большинство функций общественным механизмам. Необходимость отказаться от государственного доминирования продиктована либеральными реформами, проводимыми в Российской Федерации. Кроме того, реформы продиктованы международным опытом. В первую очередь речь идет о функциях контроля и надзора, в том числе в форме проверок работы субъектов кадастровой деятельности.

Основным положительным моментом в переходе от государственного регулирования к саморегулированию является то, что профессиональные общественные объединения, кроме контроля над соблюдением законодательства в области кадастровой деятельности, могут проводить контроль за соблюдением этических норм профессиональной деятельности, что повышает престиж профессии и обеспечивает качество кадастровых услуг. Этика кадастрового инженера – это система ценностей инженера как субъекта определенной профессии. Этичное поведение кадастрового инженера направлено на благо профессии в целом, на укрепление доверия к профессии. Этика – это представление о должном и недолжном поведении, она не попадает в сферу государственного или правового регулирования. Нарушение этики не может повлечь юридические или административные санкции, однако может повлечь определенные негативные последствия.

В-пятых , законодательно закрепить ответственность за правонарушения в области формирования объектов недвижимости. В связи с этим представляется целесообразным применение механизма ответственности за счет специального страхового фонда для кадастровых инженеров. В целях возмещения ущерба, причиненного членами саморегулируемой организации в результате осуществления деятельности по формированию объектов кадастрового учета, саморегулируемая организация должна сформировать компенсационный фонд в следующих размерах:

• •    не менее ста тысяч рублей на каждого члена саморегулируемой организации – физического лица;

• •    не менее трехсот тысяч рублей на каждого члена саморегулируемой организации – юридического лица.

Саморегулируемая организация несет солидарную ответственность в пределах средств компенсационного фонда саморе- гулируемой организации за убытки, причиненные кадастровыми инженерами, являющимися ее членами, при осуществлении деятельности по формированию объектов кадастрового учета.

В-шестых , необходимо обеспечить государственный контроль за деятельностью кадастровых инженеров и саморегулируе-мых организаций органом кадастрового учета.

Предложенная структура организационной формы кадастровой деятельности основана на изучении деятельности аналогичных структур в других странах, а также опыта организации российских институтов оценщиков, нотариата, адвокатуры и арбитражного управления. Учет положительного опыта и анализ недостатков деятельности перечисленных структур позволил выбрать систему, оптимально сочетающую доступность такой деятельности в сочетании с механизмами ответственности и коллективного регулирования.

По итогам проверки деятельности кадастровых инженеров или саморегулируемых организаций в случае выявления нарушений органом кадастрового учета могут быть приняты решения о направлении в адрес саморегулируемых организаций предписаний об устранении выявленных нарушений с указанием срока их устранения.

Орган кадастрового учета может обратиться в арбитражный суд с заявлением об исключении саморегулируемой организации из единого государственного реестра в следующих случаях:

• •    неоднократное (три и более раза в течение календарного года) неисполнение предписаний об устранении выявленных нарушений или их несвоевременное исполнение;

• •    неоднократное (три и более раза) неисполнение в течение одного года членами такой саморегулируемой организации обязанности.

Исходя из изложенного можно сделать вывод о том, что развитие института када- стровых инженеров возможно только с учетом следующего:

• •    установление образовательных цензов для вступления в кадастровую деятельность;

• •    регулирование качества кадастровых услуг;

• •    контроль рынка кадастровых услуг, а также контроль за соблюдением законодательства и этических норм кадастрового инженера.