Состояние развития местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: факторный подход

М естное самоуправление является конституционной нормой и необходимым условием существования и развития правового государства и гражданского общества. Не случайно проблема состояния и перспектив развития местного самоуправления рассматривается как важная составляющая в контексте задач по дальнейшей модернизации страны, обозначенных gрезидентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в ежегодном послании Федеральному собранию¹.

Актуальность анализа степени развития местного самоуправления определяется разнонаправленностью и противоречивостью тенденций, определяющих этот процесс. С одной стороны, наличествует нормативно-правовая база, легитимирующая местное самоуправление, в унисон ей звучит и официальная риторика политической элиты. С другой стороны, существует множество проблем, связанных с реальным воплощением заявленных ориентиров развития местной власти. Складывающаяся противоречивая практика реформирования местного самоуправления не только заставляет задуматься о его современном состоянии, но и диктует необходимость его всестороннего научного исследования.

ГАЗИЗОВА

Лира

На наш взгляд, вскрыть противоречивую динамику реалий развития местной власти можно на основе скрупулезного факторного анализа, позволяющего отобразить всю палитру как явных, так и латентных условий, определяющих не только наличествующее состояние местного самоуправления, но и его перспективы. Факторный анализ позволяет глубже разобраться в причинах процессов, происходящих в сфере местного самоуправления, оценить не только системное место и роль каждого фактора в отдельности, но и обозначить сложную картину их взаимодействий и взаимопереплетений.

Обобщая совокупность всех факторов, влияющих на местное самоуправление, можно выделить два основания для их классификации. Во-первых, по своей природе факторы подразделяются на политические, экономические и социальные. Во-вторых, факторы можно условно рассматривать в ракурсе федерального/реги-онального (внешнего) уровня и местного (внутреннего) уровня.

Совмещение данных оснований позволяет построить разноуровневую классификацию, отображающую не плоскостную, а стереоскопическую картину реального функционирования и развития местной власти.

Исходя из этого, к внешним политическим факторам будут относиться институциональный, политико-культурный, идеологический, информационный и нормативный факторы. Соответственно, внутренние политические факторы будут представлены институциональным (конфигурация политической власти на местах, кадровая политика администрации муниципального образования), политикокультурным (стиль и методы управленческой деятельности главы администрации муниципального образования), идеологическим, информационным и нормативным факторами.

Следующая группа факторов – экономические, где внешние экономические факторы – это состояние мировой и национальной экономики, бюджетная государственная политика, размер и особенности территории государства, а внутренние – особенности бюджетонаполняемости муниципального образования, его инфраструктура, ресурсообеспеченность, уровень экономической самостоятельности муниципального образования.

И, наконец, социальные факторы. Внешние социальные факторы , действующие на конкретное муниципальное образование во многом опосредованно, включают в себя численность населения, динамику рождаемости и особенности социальной структуры государства. Внутренние социальные факторы , напротив, оказывают непосредственное воздействие на характер и направленность развития местного самоуправления. Они представлены, так же как и внешние, численностью, динамикой рождаемости, особенностями социальной стратификации, поло-возрастной структурой населения, но применительно к конкретному муниципальному образованию.

Перейдем к детальной характеристике факторов, действующих в плоскости фе-дерального/регионального (внешнего) уровня. Как отмечалось выше, в число внешних политических факторов входит институциональный фактор, который включает в себя характер действий основных институтов политической системы:

государства, представленного федеральным и региональным уровнем власти; политических партий, общественных организаций, которые в той или иной степени обладают возможностью влиять на развитие местного самоуправления. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для его функционирования и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

При анализе роли институционального фактора важно увязывать его воздействие на местное самоуправление с политико-культурной составляющей, а именно традиционно сложившимися способами функционирования политических институтов. Такой признак политической культуры российской власти, как ее авторитаризм и высокая степень персонификации, оказывает серьезное влияние на характер и направленность реформы местного самоуправления.

Решение стоящих перед местным самоуправлением задач невозможно без идеологического компонента, который апеллирует к сознанию и мировоззренческим установкам граждан. Политическая риторика федеральной и региональной властей представляет собой определенный «месседж» населению, демонстрирующий признание ими необходимости и значимости развития местной власти. Следовательно, действие внешнего идеологического фактора в его социально интегрирующем и мобилизующем контексте нельзя недооценивать.

Влияние информационного фактора в современном мире трудно переоценить. Процессы медиатизации политики являются результатом усложняющейся социальной среды, где граждан, с одной стороны, окружают потоки информации, с другой – динамизм жизни рождает потребность в получении быстрой, упрощенной, легко усваиваемой информации. С этой точки зрения «подсказки элит» относительно конкретного вопроса политичес-кой/общественной жизни страны выступают неким ориентиром в формировании общественного мнения и политических установок1.

Следующей составляющей группы внешних политических факторов является нормативная составляющая. Она представлена законодательной базой, которая, согласно импульсам, исходящим из институциональной среды, определяет и регламентирует основы местного самоуправления. Ее правовая база закреплена Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В то же время следует отметить, что в целом современное законодательство в сфере местного самоуправления отражает скорее категорию долженствования, нежели реально сложившуюся практику функционирования. Проблема эффективной реализации законодательства в сфере местного самоуправления остается по-прежнему актуальной. С 1 января 2009 г. федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу в полном объеме. Пройденный период организационных сложностей, в ходе которого в сам закон было внесено 296 поправок, позволяет отметить, что первоначальная концепция закона должна быть подвергнута сознательной, планомерной, конструктивной ревизии, а не стихийным и размытым корректировкам и поправкам1.

Как упоминалось выше, к внешним факторам, определяющим состояние развития местного самоуправления, относятся также экономические факторы. Состояние национальной экономики является важным условием, от которого зависит развитие местной власти. В эпоху глобализации государство становится слишком маленьким, чтобы решать общечеловеческие проблемы, и слишком громоздким, чтобы решать проблемы местной власти. Но российская политическая элита монополизирует распределение финансовых потоков, так или иначе затрагивающих местное самоуправление, вследствие чего муниципальные образования лишаются финансово-экономической базы осуществления своих полномочий. Таким образом, политическая риторика вступает в противоречие с реальной политической практикой развития самоуправленческих начал на местах.

К внешним социальным факторам относятся: численность населения, динамика рождаемости и особенности социальной структуры государства. Действие данных факторов, как отмечалось ранее, носит опосредованный характер, т.е. акцент перемещается на внутренний уровень. Тем не менее адресное распределение бюджетных средств со стороны федерального центра и региональной власти осуществляется согласно социально-демографическим показателям развития конкретной территории.

Обратимся к детальной характеристике внутренних факторов, влияющих на развитие местного самоуправления.

Рассуждая по аналогии, отметим, что внутренние факторы также представлены институциональным, политико-культурным, идеологическим, информационным и нормативным компонентами. Внутренний институциональный фактор представлен конфигурацией власти в конкретном муниципальном образовании. Согласно федеральному закону № 131-ФЗ, муниципальное образование – сложносоставная юридическая конструкция, публично-правовая система, состоящая из элементов – субъектов и объектов местного самоуправления2. В качестве субъекта выступает население муниципального образования – местные сообщества, органы местного самоуправления, организации территориального общественного самоуправления. Объектом же местного самоуправления выступает собственно населенный пункт и власть во всей ее структурной сложности, прежде всего власть муниципальная.

Отдельно необходимо подчеркнуть важность кадровой политики, которая ведется при непосредственном участии руководителя муниципального образования. Грамотный подбор и развитие кадров муниципальной службы позволит наращивать эффективность проводимых в местном самоуправлении преобразований, формировать институциональную матрицу, наиболее полно отвечающую современным требованиям и ожиданиям среды.

Содержание политико-культурного фактора, влияющего на развитие местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, включает в себя две крупные составляющие: ценности, ориентации и установки населения относительно местной власти и относительно собственной роли в функционировании местного самоуправления, а также стиль и методы управленческой деятельности руководителей администраций муниципального образования. Уровень развития само-управленческих начал во многом зависит от характеристик локальной культурной среды, сложившихся традиций гражданского участия в общественной жизни, в т.ч. уровня развития навыков самоорганизации граждан. Что касается стиля и методов управленческой деятельности руководителей администраций муниципального образования, можно отметить, что главы представляют собой высший управленческий слой, который непосредственно на местах обеспечивает функционирование и развитие местного самоуправления. В российском обществе, где традиционно воспроизводятся авторитаризм и, как следствие, высокая степень персонификации власти, импульсы, исходящие от главы администрации, помимо объективных условий, во многом определяют характер и успешность развития того или иного муниципального образования.

В целом же, анализируя правоприменительную практику местного самоуправления, можно отметить, что далеко не всегда принятие и исполнение устава и других документов, предполагающих принятие посредством процедуры публичных слушаний, происходит с учетом мнения и интересов местного населения. Между тем, законотворческая практика муниципального образования должна строиться на положении о субъектности населения в системе местного самоуправления.

Следующая группа внутренних факторов – экономические, включающие в себя характер бюджетонаполняемости муниципального образования; особенности инфраструктуры (включая производственные фонды); объемы привлечения инвестиций; финансовые ресурсы муниципального образования и повышение их доступности; рост платежеспособного спроса населения на товары и услуги. Сюда же включается группа природно-географических факторов (размеры и особенности территории, ресурсообеспеченность муниципального образования). Однако многие из этих составляющих в силу разного рода причин нормативно-правового характера на сегодняшний день являются недоступными для органов местного самоуправления.

Развитие и совершенствование экономической составляющей местного самоуправления является первоочередной задачей, т.к. слабая развитость его финансово-экономических основ, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом решения локальных проблем.

Говоря о внутренних экономических факторах, влияющих на развитие местного самоуправления, следует также учитывать природно-географические условия, обеспеченность муниципального образования естественными ресурсами. Умение грамотно распорядиться потенциалом территории и превратить имеющиеся ресурсы в источник повышения уровня благосостояния населения на сегодняшний день является актуальной задачей местного самоуправления.

Резюмируя, подчеркнем, что местное самоуправление накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного социально-экономического и общественно-политического института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Применение факторного подхода к изучению развития местного самоуправления позволяет рассматривать его как сложный, противоречивый процесс, с многовариантными перспективами развития. В вопросе же соотношения внешних и внутренних факторов необходимо учитывать естественный приоритет и значимость внешних факторов, при том что возможности развития местного самоуправления при современном состоянии дел необходимо видеть именно в эффективном использовании и развитии внутренних факторов.

Статья выполнена в рамках реализации регионального конкурса РГНФ и Правительства Рес-публики Башкортостан «Урал: история, экономика, культура»: «Кадровый потенциал муниципальной службы Республики Башкортостан как важный ресурс совершенствования местного самоуправления», №10-03-84-306 А/У.