Сотрудничество Российской Федерации и Евросоюза в сфере энергетики в конце ХХ - начале XXI вв

Место и роль энергетического фактора в развитии долгосрочного сотрудничества России и Европейского союза определялись их растущей взаимозависимостью и интересом к достижению сближения в правовых и регулятивных вопросах, в области технических норм и стандартов в энергетическом секторе. Переход к модели сотрудничества, основанной на более тесной координации энергетических стратегий и мер регулирования, ориентированной на совместные инве- стиции и совместное разделение рисков, требовал выработки четкой системы правовых норм и правил, определяющих рамки поведения ведущих поставщиков и потребителей энергоносителей [Хавлик 2002].

Идея энергетического диалога РФ – ЕС возникла в 1986 г., когда премьер-министр Голландии Р. Любберс предложил включить СССР в энергетический сектор Европы, что позднее нашло отражение в принятой в 1991 г. Европейской энергетической хартии. Поэтапное рас- ширение роли России как основного поставщика энергоресурсов в европейские страны завершилось в 1994 г. подписанием Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, которое стало правовой и институциональной основой энергетического диалога двух сторон. Большое значение имела подготовка договора к Энергетической хартии. В 1997 г. Россия и ЕС подписали Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), которое стало правовой основой энергодиалога. РФ была принята в «Uруппу восьми» на саммите в Денвере и подписала Киотский протокол. Новый импульс промышленному сотрудничеству в энергетическом секторе придал меморандум РФ и ЕС (1999 г.), в котором намечались перспективы взаимодействия в энергетической сфере1.

Постоянную основу энергетический диалог РФ – ЕС получил лишь в 2000 г. на саммите ЕС – Россия в Париже, когда была одобрена инициатива главы Европейской комиссии Р. Проди об увеличении поставок энергоносителей из России в 1,5 раза в обмен на инвестиции и технологии. Главной целью энергетического диалога стало создание стабильного партнерства и обеспечение устойчивости поставок нефти и газа в Европу. На данный момент энергетический диалог включает в себя также сотрудничество в области объединения электросетей России и ЕС и торговли ядерными материалами.

Среди других документов, формировавших основы энергетического диалога РФ – ЕС на рубеже XX–XXI вв., следует отметить утвержденную распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. Энергетическую стратегию на период до 2020 г., в которой подчеркивалась важность энергетических рынков Европы для сбыта российской продукции, а также делался прогноз относительно объемов поставок в ЕС, согласно которому рынок стран Западной и Центральной Европы останется для России крупнейшим в предстоящие 20–25 лет.

В целом конъюнктура на энергетическом рынке складывалась в резуль- тате взаимодействия интересов различных игроков – государственных (Еврокомиссия как основной партнер для России на переговорах, выражающий консолидированную позицию всех стран-членов) и негосударственных (энергетические компании и компании, производящие энергоемкую продукцию) структур. Несмотря на взаимозависимость и заинтересованность в кооперации, позиции России и ЕС в энергетическом сотрудничестве различались. Российская Федерация стремилась наращивать свое присутствие в Европе и играть более значимую роль в торговле нефтью и газом, в то время как ЕС был заинтересован в диверсификации своего импорта энергии, снижении зависимости от России и развитии альтернативных способов получения энергии [Михайлов 2006].

Исторически сложилось так, что большая часть нефте- и газопроводов соединяет Россию со странами Европейского союза, что ставит покупателя (ЕС) в более выгодное положение: у России нет альтернативных рынков сбыта для таких больших объемов энергоресурсов, в то время как ЕС может импортировать газ и нефть из других стран в значительных объемах. Тем не менее ЕС может влиять на условия предложения энергетических ресурсов лишь в ограниченном масштабе, в основном снижая спрос и развивая технологии энергосбережения.

Важнейшей задачей с точки зрения ЕС является недопущение ситуации, в которой Россия могла бы использовать свои энергетические ресурсы как инструмент политического давления. Поэтому если для России важно удержать монополию в области транзита среднеазиатского газа через свою территорию, то для ЕС актуальна ликвидация данной монополии.

Серьезно осложнили ситуацию «газовые войны» между Россией и Украиной в январе 2006 г. До этого времени ЕС расценивал Россию как надежного поставщика энергоресурсов. Такой же имидж пыталась создать и Россия. «Россия – надежный сотрудник, и она никогда, даже в самые трудные периоды, не подводила своих партнеров в Европе», – сказал В. П утин в октябре 2005 г.²

Российская государственная компания «Газпром» много лет поставляла природный газ в Украину по цене 50 долл. за 1 000 куб. м. Но к началу 2006 г., когда срок последнего контракта между сторонами подходил к концу, Россия предложила Украине покупать газ по новой цене – 230 долл. за 1 000 куб. м, что вызвало недовольство Киева. Вследствие этого конфликта 1 января 2006 г. Россия прекратила поставки газа на территорию Украины. Тогда в январе 2006 г. России и Украине удалось достичь компромисса и заключить контракт на 5 лет, согласно которому газ из Туркменистана, Узбекистана и Казахстана будет транспортироваться через территорию России в Украину по цене 95 долл. за 1 000 куб. м.

Важно подчеркнуть, что отношения между Россией и Европейским союзом в рассматриваемый период стали характеризоваться в терминах энергетической взаимозависимости, которая выражалась в таких сферах, как торговля, транспортировка, потребление энергоносителей, а также сотрудничество в сфере инвестиций и энергоэффективности. Внешнеэкономические интересы России в сфере энергетического сотрудничества с ЕС связаны с тем, что страны ЕС являются традиционным рынком сбыта энергоресурсов, а также поставщиком энергетического оборудования и технологий для модернизации российского ТЭКа. В политическом плане развитие энергетического сотрудничества России и ЕС способствовало укреплению стабильности на евразийском континенте и развитию стратегического партнерства между странами в других областях [Жизнин 2010].

В исследуемые годы выстраивалась новая модель взаимоотношений России и ЕС в сфере энергетики, менялся тон политического дискурса. Россию уже не именовали «сырьевым придатком», современные развитые страны мира пришли к пониманию обоюдосторонней зависимости. Все чаще в отечественных и западных публикациях фигурировало словосочетание «энергетическая сверхдержава» применительно к России. По выражению Сергея Иванова, сильная экономика России – это прагматичная экономика, которая должна основываться на богатстве российских недр и обеспечивать энергетическую стабильность в мире [Прозоров 2007: 29].

Энергетические интересы ЕС в сотрудничестве с Россией сводятся к обеспечению доступа ЕС к ресурсно-сырьевой базе России и надежной транспортировки энергоресурсов на внутренний энергетический рынок ЕС. ЕС также планирует участвовать в развитии и освоении ресурсно-сырьевой базы России на основе соглашений о разделе продукции. Россия является крупнейшим поставщиком нефти, газа, урана и угля в ЕС, занимая 3-е место по объемам поставок электроэнергии. Доля энергоносителей в структуре импорта ЕС из России в рассматриваемый период возрастала. В 2001 г. доля импорта ЕС из России составляла 59,1%, в 2005 г. – 64,4%, в 2010 г. – 65%. В ЕС поставлялись из России 31% общего объема импорта газа, 27% общего объема нефти и 24% общего объема импорта угля. 24% всего потребляемого газа в ЕС приходилось на Россию. Для некоторых стран – членов ЕС Россия являлась единственным производителем и поставщиком природного газа [Эттингер и др. 2010]. С учетом прогнозируемого сокращения добычи ресурсов в ЕС России предстоит играть еще более важную роль в обеспечении европейских энергетических потребностей.

Не менее важным представляется проведение совместной политики России и ЕС по обеспечению безопасности функционирования объектов электроэнергетической инфраструктуры. Осуществление проекта объединения энергосистем потребовало тщательной оценки современного состояния регулирования рынка энергоресурсов в РФ и его совместимости с правилами и нормами ЕС. По данным Министерства энергетики РФ, в рамках энергодиалога России и ЕС действовал механизм консультаций государственных институтов с бизнес-сообществом в форме тематических групп по важнейшим вопросам энергетической политики России и Евросоюза. Осуществлялся обмен информацией по состоянию и развитию нормативноправовой базы и энергетической политики, сближению энергетических политик и стратегий России и ЕС.

Важной целью энергетического сотрудничества России и ЕС являлась реализация задач по созданию «дорож- ной карты» единого экономического пространства. Вместе с тем можно выделить целый спектр проблем, препятствовавших формированию единой энергополитики стран ЕС и России. В энергетических отношениях России и ЕС отсутствовала ясность в определении общих энергетических интересов. Наоборот, интересы отдельных стран ЕС в сфере энергетической безопасности значительно расходились. Энергетическая политика всегда рассматривалась как часть системы национальной безопасности, и большинство стран ЕС не желают отказываться от суверенитета в этой области принятия решений. Разнились позиции стран и в отношении энергодиалога с Россией. Франция и Германия, например, нацелены развивать долгосрочные энергетические контакты с Россией. Польша и Литва, напротив, стремились уменьшить энергетическую зависимость от России путем диверсификации политического дискурса. Имеются противоречия у стран ЕС и по структуре энергополитики. Например, Финляндия заинтересована в развитии ядерной энергетики, в то время как Польша боролась за сохранение угольного сектора экономики [Egenhofer 2001: 40-41].

Практика политизации и секьюритизации (от англ. security – безопасность) препятствовала формированию в перспективе единого энергетического комплекса России и ЕС. Она подталкивала обе стороны к логике «игры с нулевой суммой», что углубляло противоречия не только в энергетике, но и, например, в отношениях на пространстве бывшего СССР. Данная тенденция серьезно подрывала доверие сторон друг к другу. Политизация энергодиалога ЕС и России может также свидетельствовать об углублении кризисных тенденций в развитии самого Евросоюза, росте неуверенности в собственных перспективах и конкурентоспособности [Баранов 2010].

Россия стремилась нейтрализовать многочисленные геополитические угрозы, порожденные реализацией национальных интересов акторов мирового политического процесса, и обе- спечить собственную национальную безопасность. Данные процессы не могли не отражаться на характере энергодиалога между странами. Например, неопределенность правового статуса Каспийского моря, непростая ситуация в Центральной Азии, политическая напряженность вокруг Ирана и Ирака, усиление азиатского вектора энергетической политики России (развитие взаимоотношений с Китаем и Японией), спорные с Норвегией арктические участки Баренцева моря, вопросы черноморских проливов – все это затрудняло реализацию ряда энергетических проектов, оказывало сильнейшее влияние на энергетическую политику России по отношению к ЕС.

Таким образом, рубеж XX–XXI вв. характеризовался ростом напряженности между Россией и Евросоюзом в вопросах энергетики. Главной причиной этого стала растущая асимметрия между интересами поставщика (государственной монополии) и потребителей, ориентированных на либерализацию европейских энергетических рынков. В отличие от РФ, в Европейском союзе никогда не было единой энергетической стратегии. Страны – члены ЕС имели разные цели и разные подходы к энергетической, экономической и внешней политике. Еще одним фактором, препятствовавшим выработке единого подхода, являлась разная степень обеспеченности энергоресурсами и, как следствие, разная степень зависимости стран ЕС от российского импорта.

В целом, несмотря на имеющиеся проблемы, Россия и ЕС стремились к продолжению энергодиалога, созданию новых газотранспортных сетей. Энергетическое сотрудничество между двумя сторонами являлось одной из основ развития стратегического партнерства не только в экономической, но и в политической плоскости. В политическом плане развитие энергетического сотрудничества России и ЕС способствовало укреплению стабильности на евразийском континенте и развитию стратегического партнерства между странами в других областях.