Сотрудничество США и ЕС в системе международной безопасности на рубеже веков

В условиях глубоких изменений, происшедших в системе международных отношений на рубеже двух веков, достаточно серьезные изменения произошли также в Атлантическом сообществе. В частности, стали обнаруживаться тенденции к пере -смотру характера и перспектив развития существовавших режимов международной безопасности. Немаловажную роль в этом направ-лении сыграла политика правящих кругов США, которые с момента окончания «холодной войны» концентрировали свои усилия на укреплении собственной безопасности, зачастую в должной мере не учитывая интересы своих союзников по НАТО. Действуя в этом русле, американские лидеры обнаружили, что мировое сообщество поддерживало многосторонние инициативы США в таких вопро сах, как бессрочное продление Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), заключение Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ) или усиление режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ). В то же время вла-сти США не могли не сталкиваться с международной оппозицией, когда речь шла об односторонних планах по созданию систем про тиворакетной обороны (ПРО) или американском отказе от участия в ряде соглашений по контролированию или ликвидации отдель-ных видов обычных вооружений, в частности в Договоре о запре щении противопехотных мин (ДЗПМ) или международном плане действий по борьбе с незаконным оборотом легкого стрелкового оружия (ЛСО). В предлагаемой статье предпринята попытка дать оценку некоторым из этих изменений.

Сталкиваясь с неприятием международным сообществом неко торых установок в этих сферах, американское руководство пред -почитало не идти на уступки другим странам в принципиально важных для США вопросах. Как правило, Вашингтон оставлял за собой право действовать по своему усмотрению, даже если послед ствия таких действий могли негативно сказываться на отношениях Америки с традиционными союзниками в Европе. Соединенные Штаты поддерживали многосторонние инициативы в вопросах международной безопасности только в том случае, когда партнеры по переговорному процессу соглашались следовать в русле амери-канской повестки дня. Если же этого не происходило, в действиях США преобладал унилатерализм. Конкретным примером такого внешнеполитического поведения стало выступление американ ского руководства за бессрочное продление ДНЯО в 1995 г. При этом США отказались (по инициативе конгресса) в 1999 г. от рати - фикации ДВЗЯИ, поскольку первый на неопределенный срок сохранял за США привилегированное положение в пятерке великих держав, в то время как второй договор накладывал на Вашингтон ограничения в области ядерных испытаний.

Европейские же партнеры США отказывались принимать «логику отбора» международных соглашений, указывая на деструктивный характер самой идеи, согласно которой государство могло, подчиняясь исключительно собственной воле, выбирать между полным или частичным исполнением тех или иных международных соглашений либо вообще отклонять их. На фоне взаимозависимости международных режимов безопасности такой выборочный подход, продемонстрированный США в отношении ДНЯО и ДВЗЯИ, в европейском понимании терял всякий смысл из-за наличия между этими двумя договорами прямой причинноследственной связи (будущее первого договора зависит непосредственно от вступления в силу второго, гарантирующего всеобщее и полное ядерное разоружение).

Правительства стран-союзниц неоднократно указывали Вашингтону на «цепную реакцию», которая возникла на фоне американского стремления сохранить за США исключительный статус привилегированного участника договорных отношений с другими государствами. Использование США принципа «селекции» договоров, выгодных с точки зрения исключительно собственных интересов, приводило к тому, что подобный унилатерализм порождал прецедент, успешно применявшийся другими государствами, которые, следуя американскому примеру, также отказывались от выполнения ряда ключевых положений международных документов, тем самым нивелируя значимость самих соглашений. Наглядным примером здесь может послужить Конвенция о запрещения химического оружия (КЗХО), которая была ратифицирована Конгрессом США с определенными оговорками, согласно которым США оставляли за собой право на ограничение международного инспектирования американских объектов химической промышленности. Последствия такого шага не заставили себя долго ждать. И вслед за США о своем отказе от некоторых видов международного инспектиро- вания в рамках режима КЗХО заявили Индия, Россия и Южная Корея.

Попытки Вашингтона зарезервировать за собой особые привилегии в рамках КЗХО спровоцировали ответную реакцию и в ряде европейских стран (в частности, в Германии и Италии), угрожавших приостановить соблюдение положений Конвенции до тех пор, пока США не обязуются выполнять ее требования на общих основаниях. Конфликт был исчерпан только после того, как в мае 2000 г. США все же предоставили в инспекторат КЗХО декларацию, содержащую сведения о направлениях деятельности предприятий американской химической промышленности.

Критика американского курса «избирательного вовлечения» в отношении ДВЗЯИ и КЗХО, раздававшаяся в т.ч. из европейских столиц традиционных партнеров Вашингтона по НАТО, не заставила унилатералистски настроенные политические круги США отказаться от собственного видения путей решения проблем национальной и международной безопасности. Политика «подчеркнутого мультилатерализма», провозглашенная администрацией Б. Клинтона, явно не устраивала консервативно настроенные политические круги (особенно контролируемый с 1994 г. республиканцами конгресс). Они выступали против попыток универсализации международных конвенций и договоров и настаивали на сохранении за Соединенными Штатами исключительных прав и привилегий, которые были гарантированы им согласно условиям подобных договоренностей (например, ДНЯО). Универсализация могла поставить США в равное, а значит невыгодное по сравнению с другими сторонами положение. Конгресс и Пентагон проявляли особый скепсис в отношении международных режимов в области нераспространения ОМУ и контроля над вооружениями, указывая на нереалистич-ность их верификации, а следовательно и выполнения. К тому же принцип равноправия, предусмотренный большинством международных соглашений подобного рода, налагал бы на США ряд ограничений в военной сфере, что консервативные политики и военные воспринимали как фактор, негативно влияющий на национальную безопасность страны. Обе президентские администрации Клинтона не могли не учитывать скептические настроения влиятельных законодателей и были вынуждены корректировать свою внешнюю и оборонную политику с учетом внутриполитической ситуации в самой Америке.

С приходом к власти администрации Дж.У. Буша консервативные силы в конгрессе получили ощутимую поддержку уже на уровне исполнительной власти, для которой односторонние действия во внешней и оборонной политике стали характерной чертой. «Спектр унилатерализма» оказался весьма широк и затронул практически все сферы трансатлантического партнерства – от торгово-экономических связей до вопросов охраны окружающей среды. Многосторонние режимы в области контроля за вооружениями и нераспространения не стали исключением в этом смысле.

Летом 2001 г. США отклонили проект протокола о запрещении биологического оружия (КБТО), без которого создание механизма контроля за осуществлением самой Конвенции стало невозможным. В итоге специальная группа, работавшая над текстом протокола с 1995 г., не смогла завершить работу по причине нежелания других стран – участниц переговорного процесса присоединиться к документу на фоне американской оппозиции.

Осенью 2001 г. американское руководство выступило с альтернативными предложениями по укреплению режима контроля за соблюдением условий КБТО, но уже на основе национального законодательства стран – участниц Конвенции. Предложения американской стороны, прозвучавшие на обзорной конференции КБТО в ноябре 2001 г., по сути, означали американский отказ от многосторонних и юридически обязательных мер, необходимых для эффективного контроля за соблюдением условий КБТО, и замену их национальным регулированием сферы нераспространения на добровольной основе. Инициатива американского руководства также подразумевала смещение акцентов с многосторонних процедур по улучшению режима контроля и предотвращения распространения в сторону так называемого ad hoc реагирования со стороны мирового сообщества на подобные нарушения.

Не меньшую озабоченность у европейских союзников США по НАТО вызвало отсутствие намерений у администрации Дж.У. Буша повторно выдвигать на ратификацию в конгресс Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ядер-ного оружия (ДВЗЯИ). На фоне общего курса НАТО, направленного на «скорейшее вступление ДВЗЯИ в силу», ядер-ное сотрудничество с США поставило остальных членов НАТО в двусмысленное положение, поскольку все они ратифицировали Договор, но при этом способствовали нарушениям политики НАТО. Отказ от ратификации ДВЗЯИ стал лишь одним из прецедентов в длинной череде односторонних внешнеполитических решений администрации Дж.У. Буша. Последующие американо-европейские трения были также усугублены односторонним выходом США из Договора по ограничению систем противоракетной обороны (ПРО), подписанного между Москвой и Вашингтоном еще в 1972 г. Одновременно с этим решением Пентагон приступил к практической реализации программ по развертыванию систем национальной противоракетной обороны, тем самым осложнив отношения с некоторыми европейскими партнерами по НАТО, расценившими американские действия как разрушающие режим нераспространения ОМУ и подрывающие стратегическую стабильность в мире. Правительства ряда стран – членов НАТО мотивировали свою обеспокоенность, в частности, тем, что выход США из Договора ПРО способен привести к «расстыковке» европейской и североамериканской систем безопасности и, как следствие, к краху американских гарантий защиты в отношении Европы, находившейся несколько десятилетий под американским «ядерным зонтом».

Следующий унилатералистский шаг был сделан Вашингтоном на конференции ООН, посвященной проблеме предотвращения и пресечения незаконной торговли легким стрелковым оружием, проходившей осенью 2001 г. в Нью-Йорке. В ходе конференции США были единственной из стран Запада, отказавшейся поддержать международный план действий, призванный сократить незаконный оборот этого вида вооружений. С одной стороны, Вашингтон не хотел, чтобы программа действий, направленная на борьбу с незаконным оборотом ЛСО, носила более ограничивающий характер по сравнению с предписаниями экспертов ООН. Помимо этого, администрация Дж.У. Буша стремилась «умиротворить» близкое к правящим кругам Америки военно-промышленное лобби, пытавшееся использовать конференцию в качестве платформы для реализации собственных коммерческих интересов. Американо-европейские дебаты по вопросу о содержании повестки дня конференции по ЛСО, сопровождавшиеся отказом США от поддержки ряда ключевых положений обсуждаемой программы действий, привели к изоляции американской делегации, которая вместо того, чтобы солидаризироваться с традиционными союзниками и партнерами, фактически оказала «молчаливую» поддержку делегациям Китая, Кубы и ряда арабских стран, подходы которых к решению проблемы ЛСО оказались намного ближе к американским, нежели к европейским оценкам.

После нападений террористов на Нью-Йорк и Вашингтон 11 сентября 2001 г. администрация Буша стала все чаще настаивать на неэффективности существующих механизмов верификации соглашений в области нераспространения, не способных гарантировать выполнение договорных положений в эпоху новых вызовов и угроз. Об этом прямо заявил заместитель госсекретаря США по вопросам контроля над вооружениями Джон Болтон, раскритиковавший проект протокола к КБТО. По мнению чиновника, соглашения в области контроля за вооружениями никоим образом не могли воспрепятствовать агрессивным намерениям «стран-изгоев» и, тем более, террористов, поскольку такие «негосударственные игроки» не подчинялись общепринятым нормам международного поведения, а следовательно и международным режимам безопасности. В этом смысле договоры о контроле за вооружениями, не говоря уже о разоружении, могли, с точки зрения Дж. Болтона, создать своего рода виртуальную «линию Мажино, состоящую из договоров», способных внушить мировому сообществу ложное ощущение безопасности.

Администрация Буша инициировала принятие целого пакета мер, которые стали своего рода отражением нового подхода Белого дома к проблемам нераспространения ОМУ. Суть этого подхода сводилась к постулату о невозможности пресечения распространения ОМУ посредством существующих многосторон- них режимов безопасности и механизмов контроля за вооружениями, курируемых OOH. Неудачные попытки продавливания через Совбез проекта резолюции, которая обязала бы все государства считать распространение ОМУ противозаконной дея-тельностью1, стали свидетельством того факта, что ООН не вписывалась должным образом в американские планы реформирования режимов нераспространения. Во многом по этой причине Вашингтон стал продвигать идею создания новой системы торговли ядерными материалами и технологиями, не подконтрольной ооновским структурам, а руководимой более узкой по составу категорией государств, именуемой «группой ядерных поставщиков», при очевидном лидерстве в ней США.

Единственным средством борьбы с последствиями распространения ОМУ, по мнению американских военных планировщиков, могла бы стать эффективная национальная стратегия, опирающаяся преимущественно на военные средства и политику давления. Руководство США предпочло сделать ставку на развитие технологических и военных средств парирования международных угроз, а не искать политические ответы на вопросы нераспространения ОМУ с использованием для этой цели международных режимов и институтов многостороннего сотрудничества. Национальная мощь, проецируемая в одностороннем порядке в рамках превентивной концепции «контрраспространения», оттеснила на задний план коллективные механизмы, поддерживающие традиционные режимы нераспространения. С одной стороны, американское руководство пыталось укрепить последние, однако препятствовало универсализации механизмов нераспространения, предпочитая комбинировать усилия на этом направлении с попытками сохранить свободу использования военных инструментов в рамках «контрраспространения». Такое противоречивое поведение правящих кругов США объяснялось стремлением избежать клишированных (в американском понимании) подходов к разрешению разнообразных кризисных ситуа- ций, возникающих в непохожих условиях политической среды.

Критика концепции превентивной самообороны со стороны ряда европейских стран последовала вскоре после обнародования Белым домом в сентябре 2002 г. новой Стратегии национальной безопасности, уделявшей особое внимание проблеме борьбы с распространением ОМУ. Согласно положениям этого документа, в современных условиях политика сдерживания в отношении стран-изгоев и террористических организаций, стремящихся к обладанию подобными видами оружия, теряла какой-либо смысл ввиду отсутствия рациональных мотивов, определяющих поведение этих субъектов. В качестве альтернативы сдерживанию предлагалась стратегия превентивных действий, направленная на ликвидацию угроз еще до их возникновения. Несмотря на внешнюю приверженность коллективным механизмам международной безопасности, документ четко устанавливал намерения Вашингтона «без колебаний действовать в одиночку и, в случае необходимости, использовать право на самооборону».

Осуждение угрожающего тона Стратегии европейскими элитами и общественностью сводилось к постулату о невозможности точно определить наличие или отсутствие у потенциальных нарушителей режимов нераспространения запасов ОМУ или мощностей для его производства. Односторонние попытки Вашингтона, направленные на «демилитаризацию стран-изгоев», привели к результатам, которые были прямо противоположны ожидаемому им эффекту. В конечном счете вторжение США в Ирак в марте 2003 г. лишь спровоцировало Иран и Северную Корею на скорейшее развитие их ядерных программ. Иракская кампания продемонстрировала безосновательность недоверия.

Американская критика ООН и МАГАТЭ в случае с Ираком оказалась вдвойне контрпродуктивной, если учесть, что обе международные организации, наряду с «евротройкой» ЕС, стали играть важную роль в урегулировании ситуации вокруг ядерной программы Ирана, которую Вашингтон отказался санкционировать самостоятельно ввиду очевидного провала, связанного с реализацией американской концепции «контрраспространения» в отношении Ирака. Понятно, что Соединенные Штаты не смогли привести убедительные доказательства того, что ядерная программа Ирана затрагивает военную область.

Европейская критика американских односторонних инициатив в сфере нераспространения не смогла скрыть отсутствие у ЕС какой-либо целостной альтернативной концепции, которая могла бы составить конкуренцию американским планам. Этот факт стал вполне очевиден летом 2003 г. во время совместного саммита США – ЕС, когда европейские страны, ощущая потерю инициативы в вопросах международной безопасности, были вынуждены признать значимость превентивной силы, а США в ответ декларативно согласились с легитимизирующей ролью многосторонней дипломатии. Стратегия безопасности ЕС, принятая в декабре 2003 г., в некотором смысле повторяла положения американской Стратегии и не исключала военно-силовых и подчас односторонних действий «до возникновения кризиса». Однако, в отличие от своего американского аналога, европейский документ отличался подчеркнуто «муль-тилатералистским акцентом», в нем четко постулировался тезис о том, что европейская безопасность все больше зависит от наличия «эффективной многосторонней системы». Совместное заявление США и ЕС по борьбе с распространением ОМУ стало, по сути, первой с 2001 г. совместной попыткой Запада найти трансатлантический компромисс, от которого во многом зависели дальнейшие перспективы многосторонних режимов безопасности и нераспространения.