Сотрудничество США и Канады в области безопасности: роль институтов и идентичности

Отношения Канады и США в области безопасности всегда были сбалансированными ввиду того, что, созданные за годы совместной работы институты, уравновешивают разницу сил, внутренних, региональных и глобальных интересов, а общая идентичность и уравновешивает идеи, которые продвигают совместную государственную и двустороннюю политику. Однако время может бросить вызов сбалансированным отношениям между Канадой и США, и хотя эпоха американского президента Дональда Трампа и канадского премьер-министра Джастина Трюдо нарушила это равновесие [1], тем не менее, двусторонние отношения в области безопасности остаются прочными.

В статье рассматриваются преемственность и изменения в двусторонних отношениях в области безопасности на основе общих институтов, интересов, идентичностей и идей в таких областях сотрудничества как полицейская деятельность, обмен разведданными и обеспечение безопасности границ.

Теоретико-методологической основой работы выступает теория социального контруктивизма, один из основных прин- ципов которой гласит, что люди действуют по отношению к объектам и акторам, в соответствии со значением, которое эти объекты имеют для них [2]. Согласно ключевым положениям конструктивизма люди создают общество, а общество создает людей в непрерывном двустороннем процессе. Более того, социальная реальность это то, что люди конструируют или воспринимают как социальную реальность. Следовательно, социальная реальность представляет собой интерактивный процесс, в котором люди, образуя социальную группу, (на субгосударственном, государственном или региональном уровне), рефлексивно конструируют в своем индивидуальном и коллективном сознании идентичность, которая составляет основу и форму их поведение. Идентичность социально сконструирована и взаимодействует с массой других идейных факторов, возникающих в пределах человеческих способностей и воли. Идентичность определяет границы поведения, а пределы определения поведения изменяются только посредством изменения ассоциированной идентичности данного объекта.

Канада и Соединенные Штаты имеют самые тесные двусторонние отношения в области безопасности в мире. В области обороны эти отношения восходят к Кинг-стонскому урегулированию 1938 г. и Огденсбургской декларации 1940 г., когда, столкнувшись с надвигающейся внешней угрозой, Канада и Соединенные Штаты фактически решили сотрудничать в обеспечении безопасности Северной Америки. Отношения двух стран в области континентальной обороны имеют широкую институциональную основу: с 1940 г. действует Постоянный объединенный совет по обороне, а с 1957 г. – Североамериканское командование воздушно-космической обороны (NORAD).

С 1940 г. континентальное сотрудничество в области обороны и безопасности стало ключом к тому, чтобы сделать Северную Америку самым процветающим континентом. Опросы и модели иммиграции неизменно подтверждают, что Северная Америка является наиболее привлекательным континентом для миграции. Таким образом, двусторонние отношения в сфере безопасности носят не только функциональный, но и стратегический характер и приносят долгосрочную взаимную выгоду. Очевидно, что такое тесное сотрудничество возможно благодаря набору общих интересов, институтов, идентичности и идей, которые действуют в различных областях двустороннего сотрудничества, включая сферу безопасности, а полученные результаты могут быть использованы для формирования отношений в области безопасности в других регионах мира.

Институты, интересы, идентичность и идеи. В основе методологического подхода к анализу двухсторонний отношений между Канадой и США лежит концепция « идентичности-интереса-института» , разработанная     Л. Гриффитом     и

Д. Хэммом [3], и дополняется работами В Шмидта об идеях, дискурсах и институциональными изменениями [4]. Этот подход «четырех И» следует рассматривать как интегрированную и зависимую модель: вместо того, чтобы рассматривать переменные изолированно, каждая переменная взаимодействует с другими для получения результатов политики. Политические идеи, например, нельзя анализировать в отрыве от интересов, институтов и идентичности.

Такой структурный подход «четырех И» позволяет дать более глубокое понимание преемственности и изменений в двусторонних отношениях в области безопасности между США и Канадой. Он предлагает альтернативу реалистическому подходу, основанному в основном на понятиях силы, мощи и власти, либеральному подходу, который в первую очередь делает акцент на роли экономических институтов, неомарксистскому подходу, который озабочен отношениями власти в области экономики, или конструктивистскому подходу, с акцентом на восприятии индивидом идей и идентичности. Поскольку безопасность имеет основополагающее значение для политического, экономического и социального успеха Северной Америки, определение условий для оптимизации сотрудничества в области безопасности открывает перспективы взаимной выгоды.

Двустороннее сотрудничество Канады и США в области безопасности возросло после событий 11 сентября 2001 г. Тем не менее, официальное сотрудничество давнюю историю. В области радиотехнической разведки сотрудничество началось перед начало в годы Второй мировой войны, а систематическое взаимодействие разведсообществ двух стран появилось совсем недавно и восходит к созданию Канадской службе разведки и безопасности (Canadian Security Intelligence Service (CSIS). Сотрудничество пограничных и полицейских служб началось в 1980-х гг., в совместной борьбе с терроризмом после 11 сентября 2001 г.

Институциональное сотрудничество США и Канады в области безопасности. Формальная основа для обмена разведывательными данными между Канадой и США в рамках многостороннего соглашения между Великобританией и США о сотрудничестве в радиоэлектронной разведывательной деятельности между Австралией, Канадой, Новой Зеландии, Соединенное Королевство и Соединенные Штаты (альянс также известен под названием «Пять глаз») началось с признанием Кана- ды своего партнерства в рамках Содружества 1955 г.

По сей день Управление безопасности связи Канады действует в соответствии с Законом о национальной обороне и подчиняется министру национальной обороны Канады (американский аналог Агентство национальной безопасности, которое подчиняется министру обороны США). Поскольку основная угроза во время «холодной войны» исходила из-за границ континента, неудивительно, что первоначальный приоритет сотрудничества разведки был в области обороны.

К 1980-м гг. глобализация и свободная торговля стали движущими силами быстрой интеграции. К 1990-м гг. технологические достижения, такие как Интернет и мобильная связь, быстро расширили масштабы и стратегическое значение сбора электронных данных, что усилило преимущества сотрудничества. Десятилетия двустороннего и многостороннего сотрудничества заложили основу для расширенного сотрудничества, выходящего за рамки простых общих интересов, а видение глобального порядка, которое способствует взаимному доверию и позволяет им институционализировать свои отношения. В силу общей исторической судьбы и расположения на Североамериканском континенте, Канада и США имеют возможность использовать преимущества сотрудничества в области безопасности, каким бы асимметричным ни было распределение ресурсов и возможностей между ними. По мере того как в 1990-х гг. происходила глобализация организованной преступности и угроз, росли и преимущества двусторонних отношений в сфере безопасности.

Современным краеугольным камнем трансграничного сотрудничества полиции является Канадско-американский форум по трансграничной преступности (CrossBorder Crime Forum (CBCF), созданный в 1997 г. для борьбы с трансграничной преступностью в регионе двух стран. Это форум объединяет высокопоставленных сотрудников Службы общественной безопасности Канады, Министерства юстиции Канады, и Государственной прокуратуры

Канады. В число участников из США входят Министерство внутренней безопасности, Министерство юстиции США, Прокуратура, ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Береговая охрана, Бюро алкоголя, табака, огнестрельного оружия и взрывчатых веществ и Миграционная и таможенная полиция.

Совместные инициативы, созданные в рамках Канадско-американского форума по трансграничной преступности, включают совместное выявление и оценку потенциальных угроз, общественные консультации и инновационные модели сотрудничества правоохранительных органов. В результате работы форма улучшилось сотрудничество и обмен информацией между двумя странами, особенно в глобальной борьбе с организованной преступностью, а после 11 сентября 2001 г. с терроризмом.

В 1996 г. в целях борьбы с трансграничной преступностью в западных частях Канады и США были созданы Интегрированные группы охраны границ (Integrated Border Enforcement Teams (IBET). Соглашение об обмене информацией и разведывательными данными, которое было создано вместе с подразделениями IBET, является одним из наиболее всеобъемлющих трансграничных соглашений между правоохранительными органами в мире, которое позволяет партнерским агентствам обмениваться практически любой информацией, касающейся трансграничной преступной деятельности.

С тех пор IBET превратилась в службу Интегрированных трансграничных морских правоохранительных операций (Integrated Cross-Border Maritime Law Enforcement Operations (ICMLEO). Эти типы соглашений о судоходстве действовали в Карибском бассейне за несколько лет до создания канадско-американской программы. Однако канадско-американская программа уникальна во многих отношениях. Что наиболее важно, команды полицейских действуют по обе стороны канадско-американской границы в морской сфере, а члены команды обладают правоохранительными полномочия- ми независимо от стороны границы, на которой они работают.

События 11 сентября 2001 г. и разработка Декларации об умной границе подготовили почву для новых отношений между Канадой и СШ в области обмена информацией и разведывательными данными между правоохранительными органами. Первоначальное соглашение из 30 пунктов в значительной степени было сосредоточено на интеграции правоохранительных органов и разведки, а также формализовало соглашения об обмене разведданными между КККП, ФБР и другими агентствами США.

Агентство пограничной службы Канады и Агентство таможенной и пограничной охраны США в 2001 г. подписали Декларации об «умной границе». На сегодняшний день оба ведомства имеют более 2o таможенных и иммиграционных механизмов для обмена информацией, оперативными данными, документацией о туристах и коммерческих товарах, а также для предотвращения и расследования таможенных правонарушений.

Декларация об «умной границе» устанавливает следующие приоритеты сотрудничества в области безопасности между двумя службами: общие стандарты биометрии; обмен информацией о лицах, ищущих убежища, соглашение о безопасной третьей стране; расширение предварительного паспортного контроля, создание свободной и безопасной торговли для отрасли коммерческих грузоперевозок.

Прогресс в области сотрудничества в области безопасности продолжился в 2004 г. в рамках Инициативы по путешествиям в Западное полушарие (Western Hemisphere Travel Initiative (WHTI), которая привела к созданию общего стандарта документов для поездок в пределах Североамериканского региона.

План действий за пределами границы ( Beyond the Border Action Plan ) в 2011 г. еще в большей степени институционализировал общие интересы в области пограничной и региональной безопасности за счет расширения и укрепления уже существующих программ.

Чтобы сократить время ожидания на границе, облегчить трансграничный коммерческий поток и уменьшить избыточность проверок, Канада и США взяли на себя обязательство по совершенствованию и стандартизации процесса предварительного утверждения и проверки. Начав обмениваться данными о въезде-выезде в сухопутных и морских портах в 2017 г., сегодня фактически каждая сторона предлагает полную информацию о том, кто въезжает на континент и покидает его, а также данные о статусе лиц, пересекающих границу.

Таким образом, начиная с 2001 г., интеграция, обмен информацией и разведывательными данными служат примером приверженности развитию общих институтов благодаря общим интересам и представлениям о том, как эта граница должна выглядеть. Эти интересы и идеи не всегда совпадали: например, в 1990-е гг. Канада предложила США Инициативы по путешествиям (WHTI), но не получила поддержки. В отношении Декларации об «умной границе» 2001 г. у Канады и США также были разные представления о роли границы в государственной безопасности: Канада рассматривала безопасность границы в контексте экономической безопасности, в то время как США предполагали «стену вокруг государства». Однако позже в процессе формулирования идей и при поддержке ранее существовавшей институциональной структуры, которая уже воплощала в себе элементы общих интересов, идентичности и идей, Декларация об умной границе превратилась во взаимоприемлемое и выгодное соглашение.

Увеличение угроз со стороны международного терроризма в глобальном масштабе в 1990-е гг. и окончательное осознание того, что Северная Америка не защищена, послужили самым большим импульсом для углубления сотрудничества в области безопасности, которое когда-либо наблюдалось в двусторонних отношениях. Наиболее заметными среди них являются представители США, в Объединенных группах обеспечения национальной безопасности (Integrated National Security Enforcement Teams (INSET) в каждом крупном мегаполисе Канады. Такое сотрудничество дало определенные преимущества: немедленное отслеживание трансграничных связей, своевременный доступ канадских властей к крупнейшей разведывательной инфраструктуре в мире, а также возможность укрепить доверие, познакомиться с институциональной культурой и методами работы друг друга и обменяться передовым опытом.

Этому способствовал ряд законодательных изменений и меморандумов о взаимопонимании, что укрепило общую североамериканскую идентичность безопасность, и защиту, а также и общий набор идей о том, как лучше всего бороться с угрозой терроризма. На южной границе США с Мексикой (где даже после 11 сентября, не возникло чувства общего интереса - со страной с другим языком, культурой и политической традицией) отсутствует чувство общей идентичности, учитывая историческое недоверие и враждебные отношения между двумя странами.

Сравнительный анализ общих социальных факторов. Интересы. Интересы чаще всего определяются в контексте государства. Это соответствует реалистической теории, которая рассматривает государства как доминирующих акторов, борющихся за власть в анархической международной системе [5]. Оценка государственных интересов в контексте межгосударственных отношений сопряжена с рядом определенных проблем, особенно в контексте государственной безопасности. Хотя мы согласны с тем, что государства часто действуют в своих собственных интересах и что этот интерес в значительной степени определяется с точки зрения физической и экономической безопасности, утверждение о том, что государства преследуют эти цели в международной системе, которая является полностью конкурентной или конфликтной, является неточным. Заключая двусторонние или многосторонние соглашения, государства пытаются управлять или ограничивать, по крайней мере, до некоторой степени, анархический характер международной системы [6].

Проблема влияния и мощи более наглядно выражена в отношениях между Канадой и США в сфере безопасности из-за доминирующего глобального положения Соединенных Штатов как единственной оставшейся сверхдержавы в период после окончания «холодной войны». В отношениях в области безопасности, которые охватывают Канаду и США, меньший партнер находится под влиянием глобальных интересов США. Таким образом, для Канады необходимо, чтобы США признали национальный суверенитет как вопрос, представляющий важный национальный интерес. Сама идея канадско-американских отношений в области безопасности рассматривается некоторыми как попытка Соединенных Штатов сделать свою родину более безопасной за счет расширения пределов своих географических границ [7]. Следовательно, гегемонистское положение Соединенных Штатов имеет решающее значение для понимания динамики региональной безопасности между Канадой и США, но это не единственный фактор.

Институты. Идентичности, которыми обладают отдельные или социальные единицы, определяют интересы, которые индивид или социальная единица считают важными. А.Вендт, представитель школы конструктивизма, утверждает, что у акторов международных отношений нет интересов, которые существуют независимо от социального контекста, и скорее, интересы формируются в процессе определения ситуаций [8].

По большей части ситуации имеют рутинное качество, в котором смысл определяется через институционально отведенную роль. При этом сами институты представляют собой стабильный, но не фиксированный образец правил и связанных с ними практик, которые превращают людей в агентов, которые, в свою очередь, ведут себя в контексте института, в то же время, сохраняя некоторую свободу выбора [9]. Институты играют важную роль в определении социальной реальности, они часто кодифицирую формальные правила и нормы и придают системность и структуру обществу.

Правила и практики институтов встроены в структуры и схемы интерпретации, которые объясняют и узаконивают связанные с ними идентичности и связанные с ними практики. Эти же практики и правила закладывают возможность социализации и индивидуального ролевого поведения [10].

Хотя существование институтов напрямую связано с коллективной идентичности, это не умаляет способности институтов влиять на модели поведения отдельных лиц или социальных групп. Как объясняет А.Вендт, в силу своего коллективного знания институты существуют помимо индивидуумов, которым довелось воплощать их в любой конкретный момент времени. Таким образом, институты обладают убедительным характером, который направляет и ограничивает индивидуальное и коллективное поведение. Институты часто определяют контекст, в котором принимаются политические решения, и при этом, они ограничивают одни модели поведения и стимулируют другие. Институты действуют как фильтры для лиц, принимающих политические решения, и определяют контекст, в котором принимаются решения [11].

Таким образом, международные институты отражают отношения между государствами, а функции и роль институтов имеют фундаментальное значение для понимания контекста, в котором принимаются решения в области безопасности.

Идентичность. Идентичность играет особенно важную роль на национальном и международном уровне в отношении национального и международного восприятия того, как отдельные лидеры и нации воспринимают себя и как их воспринимают другие.

Что касается двусторонних отношений между Канадой и США в области безопасности, то, как только социальная группа изменила свое представление о безопасности, выйдя за пределы государства на региональный уровень, то общественное понимание безопасность изменилось. В свою очередь прежние правила поведения перестают действовать. Новое понимание порождает новые модели поведения, которые можно было бы лучше сформулировать как новую политику и изменения в распределении общественных благ (материальных и трудовых ресурсов). Согласно А. Венду, структура является функцией коллективных значений, и после Второй мировой войны североамериканская идентичность формировалась общим пониманием того, что значит жить в свободном, справедливом, демократическом, процветающем и гармоничном обществе [12].

Взаимное признание США и Канадой в конкретной географической зоне общих проблем безопасности создало контекст для разработки целей региональной безопасности. Принятие общих целей безопасности в регионе (и за пределами границ) сформировало межу двумя странами набор общепринятых норм поведения, наряду с общим пониманием и языком, что позволяет прояснять и стабилизировать текущие и будущие проблемные ситуации.

Идеи. Большинство политических проблем имеют институциональное решение. Там, где этого институционального решения не существует, идеи формируют основу для уникальных и оригинальных решений проблем, с которыми сталкиваются политики [13], внедряя через дискурс новые идей. Идеи в отношения между Канадой и США в области безопасности как на индивидуальном, государственном, так и на двустороннем уровне, дают представление о развитии интересов, институтов и идентичностей, которые в конечном итоге закладывают основу для государственной политики безопасности. Дискурс является интерактивным процессом, который происходит в двух формах: между политическими акторами и между политическими акторами и общественностью [14].

Что касается отношений между Канадой и США в области безопасности, оба процесса важны, хотя, возможно, они имеют разное значение для каждой страны. Cами дискурс и идеи не являются статичными понятиями. Идеи генерируются в рамках, находящихся под влиянием институтов, интересов и идентичности. Вес каждого из них будет варьироваться меж- ду акторами, политическими событиями в соответствии с внешними стимулами.

Избрание Д. Трампа президентом США стало испытанием для американоканадских отношений. Однако взаимодействие «четырех И» создало стабильность в отношениях в области безопасности между двумя странами. Несомненно, новые идеи, сформулированные президентом Трампом, о роли Соединенных Штатов в глобальном порядке, оказали заметное влияние на то, как США и Канада выражают свои соответствующие интересы. Однако важно помнить, что идеи и дискурс, которые их окружают, динамичны и интерактивны. Другими словами, дискурс - это процесс, и по мере развития этого процесса развиваются и идеи, обрамляющие дискуссию. Поскольку идеи и, в конечном счете, то, как будут выглядеть изменения, зависят от этих переменных, этот динамизм ограничивает способность идей трансформировать идентичность, интересы и институты.

Как отмечает Шмидт сила идей (дискурсивный институционализм) в значительной степени представляет собой процесс, основанный на способности акторов осмысленно формулировать свои идеи [15]. Институты имеют значение, поскольку они играют несколько ролей в понимании изменения/преемственности. Во-первых, в раках институтов формируются дискурсы между политическими деятелями и их аудиторией. Во-вторых, они предоставляют механизмы для решения проблем. В-третьих, институты обладают инерцией, из-за которой их трудно трансформировать, у них есть преемственность, которая выходит за рамки давления на изменения.

Для канадско-американских отношений политика безопасности Канады и США не ограничивается институтами, интересами, идентичностью и идеями одного государства, но также диалектически формируется интересами государства-партнера.

Исследователи безопасности предположили бы, что политика безопасности отличается от других политических приоритетов тем, что она, как правило, в большей степени определяется элитой и в значи- тельной степени основана на взаимодействии между элитами. Кроме того, постоянно развивающаяся дискуссия об иммиграционной политике как в Канаде, так и в США свидетельствует об этом.

Заключение. Избрание президента Трампа открыло новую эру идей и дискуссий о роли США в глобальном порядке. Для многих политиков и экспертов в Канаде, так и в Соединенных Штатах это стало поворотным моментом в отношениях между Канадой и США, поскольку два лидера Д. Трамп и Дж. Трюдо, похоже, представляют разные взгляды на то, как должно выглядеть справедливое общество и какова роль США в системе глобальной безопасности. Для Канады в области безопасности возник ряд проблем.

Во-первых, увязывание канадской торговли с национальной безопасностью только осложнило будущее канадско-американского сотрудничества в области торговли и безопасности.

Во-вторых, легализация марихуаны станет проблемой для канадцев, желающих поехать в США.

В-третьих, приверженность Канады военным расходам является проблемой, связанной с безопасностью между двумя странами. Однако в подавляющем большинстве случаев сила идей и дискурса, в котором эти вопросы и проблемы сформулированы, заходят так далеко, что стимулируют изменения в интегрированном ландшафте безопасности между Канадой и США.

Эти идеи влияют на изменение интересов и идентичности, лежащих в основе системы безопасности Канады и США. Канадские и американские интересы безопасности, институты, идеи и идентичность по-прежнему глубоко зависят от истории, культуры и географии. Вероятность радикального изменения структуры, лежащей в основе сильного и старейшего сообщества безопасности в мире, невелика, учитывая устойчивость институциональных структур и естественную тенденцию общих интересов и идентичностей к равновесию.