Совершенствование административного процессуального законодательства

В опросы совершенствования административного, административного процессуального и административного деликтного законодательства и права находят достаточно широкое отражение в контексте происходящих в последние годы реформ российского законодательства на различных уровнях. Не все проводимые в данной области реформы при этом воспринимаются однозначно как теоретиками, так и практиками в связи с выявляемым достаточно большим спектром проблем и недоработок, отсутствием системного подхода, гармонизации и рядом других трудностей. Такой комплексный вопрос, как совершенствование и дальнейшая кодификация административного процессуального и административного деликтного законодательства, выступающий предметом исследования в данной статье, очевидно, требует длительного периода как с позиции научно-методической разработки, так и практического воплощения.

Наша страна сегодня, с учетом стремительно изменяющихся политических и социально-экономических реалий как в национальном, так и международном масштабе, не располагает значительным резервом времени для подобной модернизации. В определенной степени восполнить выявляемые в этой области пробелы с целью совершенствования процесса законодательного реформирования пытается российское научное сообщество, в том числе автор данной статьи. В этой связи исследуемой в настоящей статье проблеме совершенствования и дальнейшей кодификации административного процессуального и административного деликтного законодательства за последние десятилетия было посвящено значительное число научных работ.

В качестве основных задач исследования обратимся к анализу ряда основополагающих тезисов для дальнейшей аргументации авторской позиции в отношении совершенствования институциональных основ и дальнейшей кодификации. Последнее при этом выступает в качестве основной цели исследования в настоящей статье, и достигается автором с использованием следующих методов: исторического, эволюционного, описательного, структурно-функционального, прогностического, диахронического и синхронического сравнительного анализа, пробле-матизации, а также систематизации, синтеза, содержательной и логической интерпретации и специально-юридических методов.

В контексте поставленной цели исследования, необходимо отметить, что российскими учеными высказываются достаточно неоднозначные позиции как по вопросу административного права, административного процессуального права и административного деликтного права, их самостоятельности в контексте исторической подоплеки данного вопроса и его текущего состояния, так и необходимости изначального решения проблем и задач, которые в настоящий момент препятствуют эффективной реформе в исследуемой области.

Статья, написанная при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс», имеет дискуссионный характер. Но во многом она отражает взгляды и идеи различных направлений исследований административного, административного процессуального и административного деликтного права и законодательства [6-8; 14; 20; 29; 34]. При этом она объединяет и соединяет в себе идеи о единстве административного процессуального права и административного судопроизводства. Обоснование этого, опираясь на высказывания многих ученых, приведено в статье автора [8]. Приведем лишь некоторые из них.

Так, например, Ю.Е. Аврутин, в этой связи, указывая на комплексность и многоаспектность данного вопроса, закономерно, на наш взгляд, обращает внимание на важную проблему в его контексте, которая должна была быть решена в начальном периоде. Однако до сих пор она остается неурегулированной.

Он, предлагая снять множество спорных вопросов, отмечал, что « под процессуальной формой будем понимать только судебный порядок рассмотрения дел , получив в качестве научной «преференции» возможность увидеть в судебном порядке разрешения дел, вытекающих из административных и иных публичных отношений, правовые начала, свойственные именно процессуальной деятельности» [1].

А.А. Демин пишет: «Общая теория права, к сожалению, зачастую уклоняется от изучения процессуальных вопросов, оставляя их на решение ученых, работающих в отдельных отраслях права. Среди редких высказываний теоретиков права о процессе можно привести мнение О.Э. Лейста: «Различаются нормы материального права (определяющие содержание прав, обязанностей и запретов, непосредственно направленных на регулирование общественных отношений) и нормы процессуального права(определяющие порядок, процедуру, форму реализации норм материального права)»[19].И далее А.А. Демин продолжает: «Правоотношение, где сторонами являются два субъекта, – это типичное материально-правовое отношение. И наоборот, типично процессуальным является правоотношение, которое возникает по инициативе одного из трех участников административного процесса», «В Административно-процессуальном кодексе РФ должны сохраняться только нормы разрешения спора по стадиям административного судопроизводства, отражающие трехсторонний характер правоотношений властного характера» и «Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр»[9].

С этим мнением нельзя не согласиться. Однако в то же время надо заметить, что конституционная легитимация данного вопроса при этом не снимает проблемы, состоящей в необходимости формирования устойчивых правовых основ, способствующих на развитом уровне обеспечению кодификации административно-процессуальных отношений. Таким образом, речь идет о системном подходе к решению проблемы, который, как известно, является одним из наиболее проблемных моментов в истории реформирования российского законодательства практически по любому направлению.

В другой работе А.А. Демин отмечает: «При наличии в Российской Федерации Кодекса административного судопроизводства 2015 года практическое значение выработки Административно-процессуального кодекса РФ заключается в том, что при его отсутствии невозможно функционирование специализированных судов административной юстиции. Более того, такой кодекс является условием для введения административных трибуналов [10]. Потому что он является формой, в рамках которой подобные суды могут функционировать» [11].

Известно, чтотермин«административная юстиция», под которой обычно понимается «порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами и юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров» широко применяется в процессуальной доктрине [35]. Необходимо упомянуть, что «административное судопроизводство – термин конкретного юридического содержания, означает установленный законом процессуальный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений только государственными судами и отнесенных к их ведению» [17].

Ю.Н. Старилов, в свою очередь, также обращает внимание на одно из противоречий, которое свойственно процессам реформирования в России. Это противоречие связано с частым игнорированием накопленного опыта в области формирования законодательных основ, администрирования и попытками построения достаточно сложных и комплексных правовых и организационных конструкций «с нуля» или возникает как результат слепого копирования (без учета национальной адаптации) опыта других стран. К этому следует также добавить в качестве негативного момента и сложившуюся в последнее время устойчивую практику реформирования «в опережающем режиме». В связи с этим, по убеждению ученого, которое автор полностью разделяет, «административный процесс в собственном смысле слова как процесс судебный, связывает его с разрешением спора о праве и отождествляет административный процесс и административное судопроизводство». Такое понимание административного процесса длительное время являлось господствующим в доктрине стран континентальной правовой семьи. Автором отмечается, что административное судопроизводство – это сфера административно-процессуального регулирования, выраставшая из административной юстиции, укреплявшаяся на протяжении длительного исторического периода процессуальная правовая материя, неразрывно связанная с материальным административным правом и результатами применения его правовых норм, это порядок применения процессуальных институтов и юридических средств, обеспечивающих как судебную защиту прав, свобод и законных интересов граждан, так и контроль за публичным управлением и его результатами [30, с. 10.].

Рассматривая в исторической ретроспективе данный вопрос и разделяя точку зрения Ю.Н. Ста-рилова о том, что «вряд ли само по себе какое-либо «движение» (какую-либо очевидную «процедур- ность») в области административно-правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности», можно говорить об административном процессе именно как об административном судопроизводстве [31].

Выводы Ю.Н. Старилова соотносятся с высказываниями А.И. Елистратова в отношении административной юстиции. По его мнению, «административную юстицию не надо смешивать с теми случаями, когда судьей в делах управления выступает сама администрация. Так, в случаях нарушения обязательных постановлений, изданных в порядке охраны, администрация сама рассматривает дело и налагает взыскание. Эта деятельность правительственных органов может быть принята за административную юстицию только по недоразумению : административная юстиция есть судебная проверка действий администрации, а между тем здесь сама администрация судит. Недоразумение объясняется тем, что со словом «административная» юстиция соединяется мысль, будто это судебная деятельность администрации . Но ведь когда мы говорим «гражданская» юстиция, то не думаем, что здесь судят сами граждане. И как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой, так административная юстиция является судом в столкновениях между гражданами и администрацией»[12].

И далее А.И. Елистратов отмечает: «Для того, чтобы составить действительную гарантию законности в государственном управлении, административная юстиция должна быть организована как суд, от правящей власти независимый . Так же, как суд гражданский и уголовный, процесс в делах административных должен вести несменяемый судья в условиях гласности и устности производства и с признанием начала равноправности за сторонами в процессе . Только при таком устройстве административной юстиции может укрепиться уверенность, что спор между гражданином и правящей властью о законности акта управления разрешится торжеством права. И только при образовании такой административной юстиции административное право правильно осуществит свою задачу регулятора публичных отношений между правящей властью и гражданами» [12].

По мнению Н.И. Лазаревского, административная юстиция представляет собой систему специальных судебных учреждений, деятельность которых направлена на защиту правового государства от посягательств администрации [18].

Одним из кодифицированных актов административно-процессуального права является Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ).

Сделаем отступление и обратимся к терминологическому аппарату в рамках исследуемой про- блемы. Как хорошо известно из исследований и подкреплено практикой применения КАС РФ, в данный кодекс перенесены и переработаны статьи ГПК РФ о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений. Подраздел III ГПК РФ «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (статьи 245–261.8) утратил силу с 15 сентября 2015 года (Федеральный закон от 08.03.2015 № 23-ФЗ)

Обосновывалось это тем, что ГПК РФ устанавливает судебную процедуру рассмотрения дел, возникающих из правоотношений, в которых субъекты приобретают права и обязанности по своей воле и в своих интересах и фактически равноправны, то есть возникающих из правоотношений, связанных с применением материальных правовых норм частного права (гражданского, семейного и др.). Но в административных и иных публичных правоотношениях отсутствует как таковое равенство их субъектов, в связи с чем требуются иная методология и процессуальный закон по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из данных правоотношений.

Приведенная в проекте КАС РФ подробная регламентация всего судебного процесса по административным делам включает и фактическое повторение некоторых общих положений других процессуальных законов вместо использования отсылочных норм. Это сделано в целях повышения уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций и уменьшения риска судебной ошибки.

Однако в части рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде РФ, судах общей юрисдикции, они не подлежат рассмотрению в порядке, установленном КАС РФ.

Рассматривая эту проблему, Г.И. Калинин, в частности, закономерно отмечает, что бóльшая доля из дел, связанных с предпринимательской и иной экономической деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, рассматривается именно в арбитражных судах, которые вообще не будут руководствоваться КАС РФ. В рамках проводимого исследования разделяется точка зрения о том, что КАС РФ направлен «на процессуальное урегулирование небольшого объема судебных процедур, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и организаций, прежде всего, по вопросам оспаривания нормативных правовых актов (но не их конституционности); оспаривания решений, дей-ствий(бездействия)…» публичных субъектов[15]. Полагаем целесообразным опираться на это как в ходе дальнейшего анализа, так и при разработке соответствующих рекомендаций на его основе.

Положения КАС РФ не распространяются на дела об оспаривании действий (бездействия), постановлений службы судебных приставов, подсудных арбитражным судам, о чем свидетельствуют п. 4 ст. 1, п. 6 ст. 218 КАС. Следовательно, данная категория дел, подсудная арбитражным судам, осуществляется в рамках цивилистического процесса в административном порядке.

Исходя из того, что судебная власть в России наряду с иными формами осуществления полномочий судебной власти осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства, принятие самостоятельного кодифицированного акта, регламентирующего порядок рассмотрения административных дел, является логичным и неотъемлемым этапом развития судебной системы. Но возникает другой вопрос: А почему все-таки не включили в КАС РФ положения АПК РФ о рассмотрении дел, возникающих также из публичных правоотношений?

Ряду ученых задолго до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации было понятно, что «в отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон» [28].

Учитывая также отсутствие принципиальных различий в сфере регулирования общественных отношений между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, изъятие из-под действия КАС регулирования административных дел, подсудных арбитражным судам, а также сохранение процедуры оспаривания постановлений, действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов в двух кодифицированных процессуальных актах (КАС и АПК) находится в противоречии с общей тенденцией развития законодательства в указанной сфере.

Можно также констатировать, что «не всегда нормы, регламентирующие судебный контроль в сфере исполнительного производства, дублируют друг друга в Кодексе административного судопроизводства и сохранившей свое действие главе 24 Арбитражного процессуального кодекса, что не только является предметом обсуждения в юридической литературе, но также нередко приводит и к коллизиям в правоприменительной практике» [2].

Проект КАС, подготовленный в целях реализации положений Конституции РФ, а также ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», регулирует порядок осуществления судами общей юрисдикции административного судопроизводства[25].

При этом положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административ- ных правонарушениях. Но гражданин вправе оспорить действия, совершенные при осуществлении производства по делу об административном правонарушении, повлекшие за собой нарушение его прав и свобод, в порядке гл. 22 КАС РФ в случае, если производство по делу прекращено или не возбуждалось и указанные действия влекут правовые последствия для гражданина, а иной порядок их оспаривания законодательством не предусмотрен [24].

Производство по делам об административных правонарушениях как составную часть административной юрисдикции по предложению Ю.Н. Старилова будем называть своим именем: «административное производство по разрешению дел о правонарушениях» [32], а деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению таких дел перестанем, как верно предлагает П.И. Кононов, считать «административной, управленческой» [16].

Однако судопроизводство по делам об административных правонарушениях имеет следующие особенности: «имеется два вида производств по делам, подведомственным суду, и по жалобам на постановления органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Во втором виде производств возникает публично-правовой спор частного лица не с органом административного преследования, а с органом исполнительной власти, который подверг заявителя административному наказанию (органом административной юрисдикции)» [36].

Хотя существует вопрос о том, какой порядок разрешения дел о привлечении к административной ответственности эффективнее, то есть «более развита» гражданская процессуальная форма, в рамках которой действуют арбитражные суды, разрешая такие дела или та «процессуальная парадигма, в рамках которой действуют суды общей юрисдикции, рассматривая» аналогичные дела об административных правонарушениях [23 с. 18.].

А.И. Стахов также предлагал дополнить перечень административных дел, рассматриваемых судом в порядке административного судопроизводства в соответствии с КАС РФ, делами об административных правонарушениях, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке, регламентированном КоАП РФ [33].

В настоящее время остается актуальной дискуссия по вопросу содержательного наполнения КАС РФ, охвату областей публичного администрирования, в рамках которых споры продолжают рассматриваться по правилам иных видов судопроизводства. И закрепление в КАС РФ административного судопроизводства, а в АПК РФ в рамках другой процессуальной формы – арбитражного судопроизводства, оставляет на повестке дня вопрос о том, почему КАС РФ, вобрав в себя исключенные из ГПК РФ положения о рассмотре- нии дел, возникающих из публичных правоотношений, не затронул АПК РФ, где по-прежнему содержатся аналогичные положения, а соответствующие дела отнесены к ведению арбитражных судов, функционирование которых КАС РФ не охватывает? [13] Некоторыми авторами отмечается: «фактически КАС РФ не является законодательным актом, полностью кодифицирующим административное судопроизводство» [3].

Следовательно, вполне может быть поставлен вопрос о дальнейшем совершенствовании и кодификации административного судопроизводства путем исключения соответствующих положений из АПК РФ и перенос их в КАС РФ. Или возможна постановка вопроса о разработке и принятии Процессуального административного кодекса Российской Федерации (ПАК РФ), который бы включал в себя и дела об административных правонарушениях, так называемый ад-министративно-наказательный процесс, проработка положений которого на уровне научной и учебной литературы уже ведется [4; 8; 23].

Продолжая анализ и опираясь в его ходе на интерпретацию актуальных исследований по данному вопросу, автор в рамках проводимого исследования считает необходимым исходить из идеи тождества понятий административно-процессуальное право (или административный процесс) и административное судопроизводство, и считает важным внести в разработку этого вопроса свой авторский вклад и более конкретизировано определить их содержание, устранив терминологическую неоднозначность. Административно-процессуальное право (или административный процесс) должно рассматриваться как деятельность только судов и включать в себя административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях , именно судопроизводство .

Поэтому к настоящему времени сформировались следующие составляющие административного процесса (судопроизводства):

• •    административное судопроизводство, осу ществляемое в порядке, предусмотренном КАС РФ;

• •    административное судопроизводство, осу ществляемое в порядке, предусмотренном АПК РФ;

• •    судебное производство по делам об админи стративных правонарушениях, включая их рассмотрение и пересмотр в судебном порядке, применение судом отдельных мер обеспечения производства по данным делам или санкционирование их применения в рамках реализации норм КоАП РФ.

На научном уровне исследователи отмечают необходимость принятия базисного закона о порядке осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении судами административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий, а именно Процессуального административного кодекса Российской Федерации.

Предлагается следующая структура Процессуального административного кодекса Российской Федерации, в который войдут в частности части «Административно-спорный процесс» и «Административ-но-наказательный процесс».

Административно-спорный процесс будет включать полностью КАС РФ с учетом положений АПК РФ, касающихся разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений (главы 22, 23, 24, 26) и объединенных с положениями статей КАС РФ, а также глава 30 КоАП РФ, в которой регламентируется пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях. Как пример можно привести замечание С.В. Никитина: «В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены (ч. 2 ст. 209 КАС РФ). Аналогичные положения содержатся в ч. 1 ст. 192 и п. 1 ч. 1 ст. 193 АПК РФ» [22].

Административно-наказательный процесс должен содержать разделы IV и V КоАП РФ о производстве по делам об административных правонарушениях с учетом изъятых из АПК РФ положений о рассмотрении дел об административных правонарушениях (глава 25) и объединенных с положениями статей КоАП РФ. Возможен вариант использования для этого раздела положений законопроекта «Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[26]. При обосновании сути административно-наказательного процесса ПАК РФ автором учитывалось мнение М.Я. Масленникова, который, в частности, отмечал, что «процессуальная» часть КоАП РФ требует самостоятельного статуса, призвана более дифференцированно разрешать процессуальные вопросы, но в КоАП РФ должна остаться его материально-правовая часть [21].

Необходимость подготовки законопроекта нового ПАК РФ обусловлена тем, что реформирование института административного процесса будет неполным и незавершенным без совершенствования КАС РФ в части включения в него положений АПК РФ и процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (привлечения к административной ответственности и порядка обжалования актов органов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности) и укрепления судебного контроля за действиями органов административной юрисдикции путем реформирования процедурного и процессуального механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях судами общей юрисдикции (как вариант и арбитражными судами, но по правилам ПАК РФ) в соответствии с требованиями статей 10, 118 Конституции РФ, исходя из которых суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процедурных формах.

В части административно-наказательного процесса представляется, что неразрывность стадий производства по делам об административных правонарушениях и их взаимосвязь, начиная с возбуждения дела и заканчивая обжалованием состоявшихся по делу решений, предполагают необходимость помещения процедурных и процессуальных норм, которыми будут руководствоваться должностные лица, несудебные органы, а также судьи судов общей юрисдикции (как вариант и арбитражных судов, но по правилам ПАК РФ), в единый кодифицированный акт. Это можно также обосновать тем, что и УПК РФ содержит досудебное производство – процедурную деятельность прокуратуры, органов предварительного следствия и дознания.

Для этого следует выделить из действующего КоАП РФ нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, объединив их в рамках ПАК РФ с нормами главы 25 АПК РФ. При этом процессуальный порядок привлечения к административной ответственности арбитражными судами, рассматривающими в пределах их компетенции дело о привлечении к административной ответственности, будет регулироваться именно административным процессуальным законодательством (ПАК РФ).

В часть «Административно-наказательный процесс» ПАК РФ предлагается включить: общие положения, порядок производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый публичной администрацией, судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний, положения о правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Из статьи следуют и предлагаются к дискуссии следующие выводы.

• 1.    Разработать проект Процессуального административного кодекса Российской Федерации (ПАК РФ).

• 2.    В проект Процессуального административного кодекса Российской Федерации (ПАК РФ) включить части «Административно-спорный процесс» и «Административно-наказательный процесс».

• 3.    Часть «Административно-спорный процесс» может содержать полностью КАС РФ с учетом положений АПК РФ, касающихся разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений (главы 22, 23, 24, 26) и объединенных с положениями статей КАС РФ и глава 30 КоАП РФ, регламентирующая пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

• 4.    В часть «Административно-наказательный процесс» ПАК РФ включить, в частности, порядок производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый органами, их должностными лицами (по аналогии с УПК РФ), и судебный порядок производства по делам об административных правонарушениях.

В завершении подчеркнем тот факт, что систематизированные и проанализированные автором идеи, проблемы и противоречия, а также основанные на их экспликации практические рекомендации, безусловно, не претендуют на исчерпывающий характер ввиду ограниченности объема статьи. Их более подробная интерпретация представлена в ряде работ автора, раскрывающих данную проблему в контексте ее отдельных проблематических и прогностических аспектов. Однако,тем не менее, высказанные в настоящей статье обоснования вносят определенный вклад в исследуемую проблему, определяя ряд ключевых направлений формирования институциональной базы совершенствования административного процессуального законодательства и административного процессуального судопроизводства, которые целесообразно реализовать в расчете на ближайшую перспективу, а также устраняя терминологические неоднозначности в этой области. В любом случае научная дискуссия по исследуемой проблеме не является завершенной и должна быть продолжена в соответствии с развивающейся законодательной и судебной практикой, обусловленной отечественными реалиями.