Введение. Минерально-сырьевая база Республики Казахстан (РК) – основа развития экономики, политической стабильности и процветания государства в целом. В настоящее время в условиях жесткой международной конкуренции минеральные ресурсы Казахстана играют особо важную роль в стабильном экономическом развитии страны и формировании успешных международных отношений.

Повышение конкурентоспособности Республики Казахстан на международной арене в борьбе за сырье возможно через совершенствование механизмов правового регулирования данной отрасли. Поскольку горнорудный сектор – высокорискованный, необходим переход на эффективные международные способы государственного управления недрами Республики Казахстан.

В связи с этим в национальном плане «100 конкретных шагов» главой государства Н.А. Назарбаевым были определены первоочередные задачи в сфере геологии и недропользования:

– введение для всех видов полезных ископаемых упрощенного метода заключения контрактов с использованием лучших мировых практик;

– повышение прозрачности и предсказуемости сферы недропользования через внедрение международной системы стандартов отчетности по запасам твердых полезных ископаемых CRIRSCO.

Во исполнение указанных положений 27 декабря 2017 г. в Республике Казахстан принят Кодекс «О недрах и недропользовании».

Основными предпосылками для реформирования горного законодательства послужили состояние минерально-сырьевой базы и недостаточный уровень инвестиций в отрасль.

Как известно, восполнить баланс ресурсов возможно в результате геологоразведки за счет государственных, квазигосударственных либо частных инвестиций. Учитывая необходимые затраты в такую рискованную сферу деятельности, как геологоразведка, выбран путь привлечения частных инвестиций. Поэтому основную цель проводимых реформ можно сформулировать следующим образом: «Восполнение минерально-сырьевой базы страны посредством значительного повышения привлекательности условий разведки и добычи твердых полезных ископаемых».

Для достижения поставленной цели в рамках Кодекса определены следующие задачи:

– создание условий для возникновения юниорских разведочных компаний;

– установление простых, предсказуемых, транспарентных и стабильных условий разведки и добычи твердых полезных ископаемых (ТПИ);

– исключение государственного регулирования технико-экономических вопросов недропользования, в том числе оценки минеральных ресурсов и запасов;

2020;5(4):307-317

МИСиС

– внедрение электронной формы коммуникации между государством и индустрией, включая выбор участка недр, подачу заявлений и выдачу лицензий, направление уведомлений;

– усиление положения по ликвидации месторождений для обеспечения экологической безопасности страны при закрытии рудников.

Анализ международного опыта регулирования сферы недропользования и формирование концепции Кодекса РК «О недрах и недропользовании»

Следует отметить, что при разработке Кодекса был детально изучен международный опыт на основании полуторагодового анализа и рекомендаций Всемирного банка, ОЭСР, института Данди, ЕБРР, SOFRECO. По результатам проведенных исследований выявлен опыт Австралии как наилучший мировой опыт регулирования сферы недропользования [1].

Особенность австралийских подходов заключается в прозрачности и простоте процедур предоставления права недропользования, которые являются эталоном инвестиционной привлекательности в мировом майнинге. Страны, имплементировавшие в свое законодательство по недропользованию австралийские методы, добились значительного прироста инвестиций в отрасль: Перу, Канада, Чили, Эквадор, Монголия, Нигерия, Мозамбик [2 - 4]. Все эти страны обладают самым высоким рейтингом привлекательности инвестиций в недропользование [5 - 7]. К примеру, капитализация Канадской фондовой биржи только в части юниорских компаний составляет более 58 млрд долл. США. В Австралии работают практически все крупнейшие горнорудные компании мира, количество компаний в сфере майнинга достигло 15 тыс., выдано более 23,5 тыс. лицензий, разведочными работами покрыто 27 % территории страны (для сравнения, в Казахстане заключено только 600 контрактов) [8 - 11]. А это рабочие места, открытие новых месторождений и развитие смежных производств.

По выводам отчета McKinsey, в случае запуска массовой геологоразведки в Казахстане прогнозируется открытие не менее

15 месторождений мирового уровня, а также новых горнорудных провинций.

В связи с этим с целью обеспечения существенного притока инвесторов в геологоразведку в качестве ключевого нововведения в сфере недропользования было выбрано внедрение лицензионного порядка предоставления права недропользования с ежегодно возрастающей ставкой аренды на основе принципа «первый пришел – первый получил» [12, 13].

Основой привлекательности для инвесторов является то, что, по сравнению с ранее действовавшими процедурами предоставления права на разведку со сроком 540 дней, в соответствии с Кодексом лицензии на разведку выдаются за 10 рабочих дней.

Предоставление права недропользования по принципу «первый пришел – первый получил» подразумевает разделение свободной от недропользования территории Республики Казахстан на блоки площадью не более 1,8 км ² . Лицензию можно оформить сразу на 10 блоков, но необходимо будет выполнять требования по минимальным затратам на разведку или добычу, размер и разбивка по годам которых определены в Кодексе о недрах, а также выплачивать арендную плату за каждый блок. Указанные положения не позволят недобросовестным недропользователям удерживать территорию, не вкладывая необходимого объема инвестиций.

В целях стимулирования быстрого проведения геологоразведочных работ на этапе разведки установлена прогрессирующая арендная ставка, на этапе добычи – ставка фиксированная. Это все стимулирует комплексное изучение контрактной территории полностью (сейчас имеются контрактные территории в тысячи квадратных километров, на которых фактически работы ведутся на 10 км ² ). А самое главное, будет обеспечена масштабная, качественная и детальная геологоразведочная изученность Казахстана (так, к примеру, затраты Казахстана на разведку из расчета на 1 км ² составляют всего 3 долл.

2020;5(4):307-317

МИСиС

США, в Австралии – 167, в США – 87, в Канаде – 203, в России – 25 долл. США). То есть последние десятилетия инвестиции в геологоразведку не обеспечивали восполнения запасов страны [14 - 16].

Особое внимание следует уделить новому документу, который предусмотрен в Кодексе о недрах, – Программе управления государственного фонда недр (ПУГФН). Целью ПУГФН является осуществление управления государственным фондом недр системно, качественно и публично. В ПУГФН закреплены основные направления государственной политики в сфере управления недрами, а также определены [17, 18]:

– территории и участки недр, в пределах которых права недропользования предоставляются на основании заявления с учетом видов недропользования и полезных ископаемых, а также полномочий компетентных органов;

– территории и участки недр, в пределах которых права недропользования предоставляются на основании аукционов или тендеров;

– приоритетные направления государственной политики по геологическому изучению недр с указанием территорий и соответствующих участков недр.

Кроме того, концептуальным нововведением Кодекса является обеспечение открытого доступа к геологической информации и перевода ее в цифровой формат. Это позволит в полной мере реализовать австралийскую модель в сфере недропользования и значительно повлияет на улучшение инвестиционного климата сферы недропользования в Казахстане.

Кодексом «О недрах и недропользовании» гарантируется безусловный переход от этапа разведки к этапу добычи в случае обнаружения месторождения. Эта мера обеспечит инвесторам уверенность в возврате инвестиций, вложенных в геологоразведку.

Единственным условием получения лицензии на добычу при переходе с этапа разведки будет экологическое согласование проектного документа.

В Кодексе РК «О недрах и недропользовании» предусмотрен переход на международные стандарты оценки ресурсов и запасов твердых полезных ископаемых.

С учетом значительных различий горнорудного и нефтегазового секторов по специфике, трудоемкости работ и капиталовложению заложены разные подходы в регулировании деятельности по недропользованию для твердых полезных ископаемых, углеводородного сырья (УВС), общераспространенных полезных ископаемых и т.д.

Следует отметить, что в Кодексе пересматриваются действующие принципы формирования перечня общераспространенных полезных ископаемых с учетом мирового опыта.

Также в Казахстане усовершенствован порядок ликвидации последствий недропользования путем внедрения новых инструментов в виде обеспечения исполнения обязательств по ликвидации, таких как гарантия, залог и страхование. Обеспечение исполнения обязательств по ликвидации осуществляется в пользу Республики Казахстан в лице государственного органа, предоставившего право недропользования. При этом сумма обеспечения определяется при геологическом изучении недр и старательской добыче полезных ископаемых по количеству гектаров, на этапе разведки – по количеству блоков, а на этапе добычи на первый трехлетний период рассчитывается на основе рыночной стоимости работ и подлежит актуализации каждый трехлетний период действия лицензии.

Кодекс «О недрах и недропользовании» должен стать прорывным законодательным актом, направленным на внедрение принципов и подходов, принятых в международной практике, на обеспечение прозрачных и понятных методов государственного регулирования, переориентации государственного аппарата на поддержку инвестиций.

Реализация новых подходов будет способствовать притоку новых инвесторов в сферу недропользования, что в последующем

2020;5(4):307-317

МИСиС

будет способствовать созданию дополнительных рабочих мест, развитию отдельных регионов, укреплению экономической стабильности и поднятию конкурентоспособности Республики Казахстан на международной арене.

Инвестиционная привлекательность минерально-сырьевой базы Республики Казахстан и система государственного управления недрами

В целях создания развитой рыночной экономики одной из задач, стоящих перед всеми государствами мира, является построение эффективной системы государственного управления ресурсами, которыми они обладают. В связи с этим повышение конкурентоспособности Республики Казахстан на международной арене в борьбе за сырье возможно через совершенствование механизмов и подходов государственного управления недрами [19 - 21].

По состоянию на 01.01.2019 государственный фонд полезных ископаемых Республики Казахстан характеризуется низкой инвестиционной привлекательностью (недоизу-ченность объектов, отсутствие инфраструктуры, падение мировых цен на отдельные виды сырья, сложные горно-геологические условия, высокая капиталоемкость, длительные сроки возврата начальных вложений, высокая оперативная инертность, низкая ликвидность остаточных основных фондов горного предприятия, противоречия в нормативноправовой базе).

Все вышеуказанное говорит о необходимости пересмотра действующих подходов к управлению отраслью, в том числе путем выработки эффективной государственной стратегии развития отрасли и увеличения финансирования геологоразведочных работ, краеугольного камня отрасли, в результате чего будет достигнуто восполнение минеральносырьевой базы Казахстана.

Таким образом, для того чтобы вывести отрасль из кризиса, необходимо совершен- ствовать систему государственного управления отраслью, которая требует не просто модернизации, а кардинальных изменений.

Стимулирование проведения геологического изучения недр и геологоразведки для восполнения минерально-сырьевой базы Республики Казахстан и открытия новых месторождений путем привлечения частных инвестиций возможно в случае реализации следующих предлагаемых мер по совершенствованию государственного управления недрами Республики Казахстан: реформирование организационной системы государственного управления недрами; актуализация стратегических программ по управлению недрами; создание современной геологической инфраструктуры; совершенствование административных подходов государственного управления недрами РК; применение инновационных возможностей при реализации контрольных функций компетентных органов; совершенствование режима налогообложения по вопросам недропользования.

Учитывая геологический потенциал минерально-сырьевой базы, страновое месторасположение, экономические составляющие, рыночный спрос, инфраструктурные факторы и многие другие аспекты, государства формируют систему управления недрами и вырабатывают соответствующие принципы правового регулирования недропользования. В Казахстане сформированы следующие основополагающие принципы регулирования данной отрасли, определяющие особенность государственного управления недрами: рациональное управление государственным фондом недр; обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами; доступность информации в сфере недропользования; платность недропользования; добросовестность недропользователей; стабильность условий недропользования. Указанные принципы выработаны государством для обеспечения устойчивого развития минерально-сырьевой базы Республики Казахстан, экономического роста государства и благосостояния общества.

2020;5(4):307-317

МИСиС

Помимо объекта и принципов государственное управление недрами отличает присущая ему система, сформированная из различных государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями и функциями по управлению недрами.

Сегодня функции управления государственным имуществом в сфере недропользования возложены на разные государственные органы в зависимости от видов полезных ископаемых: Министерство энергетики РК - углеводородное сырье и уран, Министерство индустрии и инфраструктурного развития РК – твердые полезные ископаемые, Министерство сельского хозяйства - подземные воды, местные исполнительные органы областей и городов республиканского значения - общераспространённые полезные ископаемые, Министерство геологии, экологии и природных ресурсов —вопросы развития геологии.

Сегодня государство выступает в качестве субъекта управления, осуществляет управление своим имуществом - государственном фондом недр, выставляя территорию для предоставления права недропользования и выдавая лицензии на пользование недрами. Государственное имущество как объект управления предоставляется во временное пользование инвесторам, и факт предоставления права пользования оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. В лицензии фиксируются права и обязанности инвесторов, на законодательном уровне определены условия пользования недрами.

В результате осуществляется процесс управления государственным фондом недр через систему разрешительных и ограничительных мероприятий, направленных на решение тактических задач государства и достижение контрольных показателей, определенных минерально-сырьевой базой, долгосрочной и среднесрочной программами развития отрасли и экономики страны в целом. При этом объектами стратегического управления выступают объекты как распределенного, так и нераспределенного фонда недр.

На основании вышеизложенного систему государственного управления недрами можно схематично отобразить следующим образом (рис. 1).

В составе факторов, определяющих состояние и результаты функционирования системы недропользования, важную роль играет государственное управление процессами ее жизнедеятельности, от эффективности которого зависит уровень использования потенциала территории.

Стимулирование проведения геологического изучения недр и геологоразведки для восполнения минерально-сырьевой базы Республики Казахстан и открытия новых месторождений путем привлечения частных инвестиций возможно в случае совершенствования всех вышеперечисленных составляющих направлений государственного управления недрами в Республике Казахстан.

В связи с этим по аналогии с опытом Западной Австралии, Канады и США - стран, достигших наилучшего опыта по управлению сферой недропользования, предлагается совершенствование подходов государственного управления недрами Казахстана для решения следующих задач:

- привлечение частных инвестиций в геологическое изучение и геологоразведку путем упрощения и совершенствования процедур для юниорных компаний и увеличение затрат по изучению территории, в том числе совершенствование административных подходов государственного управления недрами РК при предоставлении права недропользования в целях исключения барьеров для инвесторов, а именно: упростить требования по представлению заявления на получение права недропользования на двух языках (русском и казахском), а также в бумажном виде; упростить требования по подтверждению финансовых возможностей заявителя и др.;

Рис. 1. Система государственного управления недрами

– развитие геологической инфраструктуры, а также переориентирование геологической службы Казахстана на усиление предварительных исследований, картирования, анализа исторических данных на постоянной основе;

– создание Национального банка данных минеральных ресурсов с использованием современных инновационных подходов и возможностей. Это позволит автоматизировать процесс предоставления государственных услуг, расширить перечень оказания инновационных услуг, повысить скорость информирования населения в процессе принятия политических решений, выстроить адресный подход в сфере государственного управления, а также внедрить систему общественной экспертизы государственных решений;

– освобождение геологоразведки от налоговых нагрузок для повышения конкурентоспособности сферы недропользования Казахстана на мировом уровне.

Отечественные подходы в налогообложении недропользователей в сравнении со странами-лидерами в сфере недропользования оцениваются инвесторами и международными экспертами как весьма сложные и неконкурентоспособные. Указанное подтверждает, что в Казахстане требуется концептуальный пересмотр положений о налогообложении, что будет способствовать внедрению эффективных подходов государственного управления недрами и позволит создать благоприятную среду для развития горнодобывающей отрасли, стимулировать приток новых инвестиций и, соответственно, увеличить вклад в экономическое развитие страны.

В связи с этим предлагаются следующие изменения в режиме налогообложения недропользователей Республики Казахстан:

– исключение требований по налогу на добавленную стоимость (НДС 12 %) при проведении геологического изучения недр и разведки

2020;5(4):307-317

МИСиС

полезных ископаемых, так как первым продуктом в недропользовании, который имеет рыночную стоимость, является минеральное сырье, которое подлежит налогообложению в соответствии со специальными платежами недропользователей;

– разрешить относить на вычеты расходы на геологическое изучение недр (ГИН), если результаты ГИН впоследствии не реализованы. Также по ТПИ разрешить относить на вычеты расходы по неуспешной разведке, по аналогии с механизмом, предусмотренным для УВС;

– в связи с переходом на международные стандарты подсчета запасов полезных ископаемых рекомендуется действующую систему определения НДПИ заменить на роялти, применив наилучшую мировую практику Канады, Боливии, Австралии, так как данный вид налогообложения горнорудной деятельности имеет целый ряд преимуществ: стимулирует недропользователей создавать глубокие переделы; облегчает администрирование; положительно влияет на привлечение инвестиций.

Проведенный анализ позволил разработать механизм совершенствования административных подходов государственного управления недрами РК.

Поставленная правительством РК цель по проведению реформ путем принятия Кодекса РК «О недрах и недропользовании» и улучшению инвестиционного климата, снижению административно-бюрократических барьеров при получении права недропользования, безусловно, достигнута. Указанное подтверждается тем фактом, что за 1 год действия Кодекса и Программы управления государственным фондом недр количество выданных лицензий на разведку ТПИ достигло 400 шт., данная цифра весьма впечатляющая за указанный период в сравнении с контрактами на недропользование по ТПИ, заключенными за 25 лет независимости нашей республики в количестве 538 шт.

Однако необходимо указать, что в компетентный орган поступило порядка 1404 заявлений на получение лицензий на разведку ТПИ.

Рис. 2. Количество поданных и рассмотренных заявлений на получение лицензии на разведку ТПИ

2020;5(4):307-317

МИСиС

На рис. 2 виден высокий процент (66 %) отказов по предоставлению права пользования недрами, причины которых можно рассматривать как сдерживающие факторы для привлечения частных инвестиций в геологоразведочные работы:

• -    требование о предоставлении подтверждения наличия у заявителя финансовых возможностей, достаточных для проведения операций по недропользованию;

• -    требование о подаче заявления на получение лицензии в электронном и бумажном виде;

• -    требование по предоставлению документов (заявление и приложения к нему) на русском и казахском языках;

• -    требование по наличию запрашиваемого участка недр в ПУГФН.

Подтверждение наличия у заявителя финансовых возможностей, достаточных для проведения операций по недропользованию, в основном осуществляется путем представления выписки об остатке и движении денег по банковскому счету. Вместе с тем Кодексом ужесточены требования к данной справке, так как необходимо показать постоянное наличие денежных средств (каждый день) в течение месяца, предшествовавшего дате подачи заявления. То есть, по сути, справка должна быть выдана за день до подачи заявления, указанное обстоятельство в ряде случаев делает невозможной подачу заявления для недропользователей из регионов, отдаленных от столицы Казахстана (по месторасположению компетентного органа).

Отрицательным моментом в данном случае является и второе требование о предоставлении заявлений в бумажном виде, что требует физического сопровождения документов в канцелярию компетентного органа и влечет трудовые и материальные затраты для заявителей. Такие же негативные последствия несет и необходимость представления заявления и всех прилагаемых к нему документов на двух языках (казахском и русском).

Особое внимание при управлении недрами следует уделить формированию

ПУГФН. Указанный программный документ заложен в Кодексе о недрах с целью осуществления управления государственным фондом недр системно, качественно и публично. Вместе с тем сложившаяся практика показывает бессистемность формирования данного правового акта. До настоящего времени Комитет геологии осуществлял формирование ПУГФН исключительно путем сбора и обработки (на свободность и неограниченность от недропользования) заявлений о включении участка недр в ПУГФН для возможности получения лицензии.

Такая практика подтверждает слабую геологическую изученность территории и отсутствие видения уполномоченных органов при разработке программы. Данное обстоятельство сложилось из-за неэффективной структуры государственных органов, уполномоченных управлять недрами, отсутствия необходимой инфраструктурной информационной системы в сфере недропользования, позволяющей наглядно проследить происходящие изменения и спланировать дальнейшие этапы развития данной отрасли. В связи с этим предлагается пересмотреть вышеуказанные требования к заявителям: устранить причины, препятствующие получению лицензий на недропользование, и создать необходимую инфраструктуру в сфере геологии и недропользования.

Заключение и выводы. Таким образом, внедрение и реализация предлагаемых изменений по совершенствованию государственных подходов при государственном управлении недрами создают условия для:

• -    роста инвестиций за счет совершенствования административных подходов государственного управления недрами РК, обеспечения прозрачности информации, поддержки новых стандартов, упрощенного способа получения прав недропользования;

• -    снижения коррупциогенности в сфере геологии и недропользования и сокращения трудозатрат на реализацию государственных функций за счет создания современной геоло-

  2020;5(4):307-317

  
  

  МИСиС

  
  

гической инфраструктуры и применения инновационных возможностей при реализации контрольных функций компетентных органов;

– обеспечения справедливой доходности для государства от поступающих налогов, а также получения инвесторами справедливой прибыли от своих инвестиций.