Совершенствование деятельности федерального казначейства

На сегодняшний день вопросам совершенствования деятельности Федерального казначейства в России уделяется довольно много внимания. За последние 20 лет органами казначейства проделана огромная работа в области исполнения бюджета.

На данный момент можно считать завершенным масштабный совместный проект Российской Федерации и Всемирного Банка в лице Международного банка реконструкции и развития «Модернизация казначейской системы Российской Федерации» (Соглашение о Займе № 4662-RU), длившийся с 31 июля 2002 г до 30 июня 2012 г. В рамках реализации данного проекта сумма займа, предоставленная Международным банком реконструкции и развития Правительству Российской Федерации составила 231 млн. долл. Кроме этого, на всех стадиях была оказана высококвалифицированная консультационная поддержка со стороны экспертов МБРР.

Итогом реализации проекта стала масштабная информатизация органов Федерального казначейства. Основными результатами модернизации стало внедрение такого программного комплекса, как АС ФК – Автоматизированная система Федерального казначейства.

Подтверждением качества проделанной работы служат высокие оценки международных экспертов в области исследования степени открытости бюджета. Так, Россия заняла 10-е место в рейтинге открытости бюджетов по версии Международного бюджетного партнерства (IBP) для 100 стран. С 2006 года Россия улучшила свой показатель на 17 пунктов, набрав 74 балла. В общем рейтинге 100 стран лидером по открытости бюджета признана Новая Зеландия (93 балла). У этого государства неудовлетворительной оценки нет ни по одному индикатору. В список лидеров также вошли ЮАР, Великобритания, Швеция, Норвегия и Франция. Менее 80 баллов помимо России набрали США (79), Южная Корея (75), Чехия (75), Словения (74), Бразилия (73) и Германия (71).

По итогам внедрения электронного документооборота в 2012 году лишь около 1% пришлось на бумажный документооборот. Это значит, что при среднегодовом числе платежных документов, равном 1 587 249 856 штук, с учетом того, что каждый из них составляется в двойном экземпляре, и, исходя из среднерыночной стоимости печати одного листа формата А4 на лазерном принтере, равном 1,3 рубля за сторону, расходы только на печать этих документов составляют более 2 млрд. рублей в год. Данные цифры нельзя принимать как чистую экономию средств, так как вместе с тем, выросли расходы на эксплуатацию ПК. До введения системы электронного документооборота в 2011 году они составили 436 574 157,93 рублей, а после ее полного внедрения и вывода из эксплуатации предыдущих программных комплексов составляют 848 452 062,41 рубля, что почти в 2 раза превышает показатели предыдущих лет.

Общая сумма средств, привлеченных для реализации проекта модернизации, большую часть которой составили именно расходы на информатизацию (закупку серверного оборудования, программных продуктов, обучение персонала и др.) равна 29 102 млн. рублей, из которых 20 913 млн. рублей составили средства Российской Федерации.

Чистый приведенный доход (NPV) уже в 2012 году составил 57 млрд. рублей, а к 2019 году составит сумму около 148 млрд. рублей.

Федеральное казначейство все больше превращается в экономически активного игрока сферы общественных финансов. В 2008 – 2009 годах оно внесло большой вклад в ликвидацию последствий финансового кризиса путем размещения временно свободных денежных средств бюджета на депозитах коммерческих банков.

С октября 2008 года по конец 2009 года доля средств, размещаемых в банках Федеральным казначейством, в общем объёме средств, предоставленных банковской системе Банком России и Правительством Российской Федерации, составляла около 10%. Таким образом, можно оценить масштаб влияния размещения средств Федеральным казначейством на обеспечение устойчивости финансовой системы как 10% от всей банковской системы Российской Федерации. Принимая во внимание размер активов банковских систем Российской Федерации и ряда стран в 2010 году, можно заключить, что масштаб влияния размещения средств Федеральным казначейством в период кризиса 2008 - 2009 годов сопоставим с целыми банковским системами некоторых стран, таких как Румыния, Хорватия, Украина, Словакия, Казахстан, Венгрия.

Причем, если тогда механизм размещения был внебиржевым, то, начиная с 1 июня 2012 года, отбор заявок происходит с привлечением Санкт-Петербургской валютной биржи и ММВБ-РТС, а планируемые доходы от размещения временно свободных средств бюджета составляют 22 млрд. рублей в год.

По словам руководителя Федерального казначейства Р.Е.Артюхина в скором времени Федеральное казначейство должно превратиться в «бюджетный банк». На взгляд автора, технологические нововведения должны привести к более полному и своевременному поступлению доходов в бюджеты. Так, по статистике УФК по Республике Тыва, в 2012 году около 25% платежей от физических лиц попали под категорию «Невыясненные платежи» по причине того что при заполнении платежных документов ими был неправильно указан КБК, ИНН, КПП, ОКАТО.

Частично эту проблему решает присвоение Федеральному казначейству Банковского идентификационного кода (БИК). После этого Федеральное казначейство получит возможность использовать лучшие стандарты банковской практики, в результате чего произойдет минимизация количества участников национальной платежной системы, увеличится скорость обращения денежных потоков, снизится стоимость государственных платежных операций. В частности, время, за которое доходы перечисляются в бюджет, будет сокращено с 3 до 1 дня, количество счетов, открытых в Банке России сократится с более чем 72 тысяч до 84 счетов Управлений и Центрального аппарата Федерального казначейства, а впоследствии, до 1 корреспондентского счета, открытого «бюджетному банку» (федеральному Казначейству). Не смотря на длительное время развития именно казначейской системы исполнения бюджета, некоторая интеграция банковских технологий в систему Федерального казначейства определенно внесет положительный эффект. Одной из перспективных возможностей, открываемых «бюджетному банку» является интеграция с международными платежными системами, такими, как Visa и MasterCard, что позволит использовать возможности эквайринга в расчетах с бюджетными учреждениями.

Важным направлением работы органов Федерального казначейства является оптимизация своей структуры и достижение максимальной эффективной отдачи от каждого сотрудника, в связи с чем при помощи элемента Прикладного программного обеспечения «Система поддержки технологического обеспечения (СПТО) - программного комплекса «Автоматизированное рабочее место руководителя» ведется комплексный мониторинг процессов кассового обслуживания исполнения бюджетов по каждой операции, сотруднику, отделу и Управлению. Благодаря этому мониторингу и с использованием детально проработанного регламента нормоположенности предоставляется возможность сделать выводы о работе того или иного подразделения, по итогам которых составляется рейтинг эффективности среди всех Управлений и рассчитывается нагрузка на персонал.

Например, согласно статистике ППО СПТО за март 2013 года, общее количество выполненных специалистами УФК по Республике Мордовия операций за анализируемый период составляет 2457188 операций. Среднее время выполнения операции 0,36 сек. Пороговое значение производительности - 2500 операций на сотрудника и среднее время выполнения операции - менее 1 минуты. Следовательно, производительность сотрудников достаточна.

Производительность сотрудников за март 2013 года в разрезе регионов по количеству операций на сотрудника выглядит следующим образом:

• -    УФК по Нижегородской области - 5130 операций (12 место);

• -    УФК по Республике Мордовия - 7560 операций (15 место);

• -    УФК по Республике Марий Эл – 6943 операции (55 место);

• -    УФК по Чувашской Республике - 4861 операция (60 место);

• -    УФК по Пензенской области - 3133 операции (78 место).

Таким образом, из представленных регионов в Республике Мордовия наблюдается наибольшее количество операций, приходящихся на одного сотрудника. Однако в систему критериев входят и другие показатели, такие как число нарушений и удельный вес прямых затрат.

Доля прямых затрат на выполнение операций в общих затратах Управления составила 18,95% в январе, 15,48% в феврале, 15,31 в марте (норма 15%).

Большая доля прямых затрат от заработной платы у отдела доходов -91%, отдела расходов - 57%.

Среди территориальных отделов стабильно высокие показатели доли прямых затрат у отдела №5, 10, 20,21.

Более 50% доли прямых затрат от заработной платы у 8-ми отделов Управления, менее 50% доли прямых затрат у 12 отделов Управления.

Прямые затраты зависят от стоимости человеко-часа сотрудника, выполнившего операцию, и фактического времени выполнения операции. Таким образом, чем больше фактическая нагрузка сотрудника, тем выше его заработная плата, тем выше процент прямых затрат.

Очевидным плюсом от внедрения этой системы является возможность осуществлять тотальный контроль. В доступных руководителям и начальникам отделам протоколах программы содержатся сведения о том, сколько секунд работник заполнял заявку, сколько обрабатывал, регистрировал или формировал документ, какие из этих операций длились дольше, чем предусмотрено регламентом, которые позволяют объективно рассчитывать заработную плату сотрудников.

Однако одним из очевидных минусов в системе рейтинга является факт неучтенности 105 технологического регламента «Порядок прохождения операционного дня в централизованной системе», которым устанавливается ряд ручных операций, включающих проведение консультаций с клиентами и персоналом. Данный вид деятельности не представляется возможным объективно оценить на соответствие критерию времени на её выполнение.

Другой выявленной особенностью действующей системы рейтинга является отсутствие оценки степени автоматизации операций. Наоборот, автоматизированные операции ведут к фактической «разгрузке» персонала и уменьшению времени, затрачиваемого на работу с документами, что негативно отражается на доли прямых затрат, приходящихся на сотрудников, их зарплате и рейтинге Управления.

Одним из важных этапов развития не только органов Федерального казначейства, но и других элементов исполнительной власти, является вступление в силу закона №210 – ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", который запрещает органам, предоставляющим государственные услуги требовать подтверждения оплаты государственной услуги (квитанции) от заявителей. Для получения подобного рода информации, с 1 января 2013 года используются данные Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП), которая представляет собой целостную централизованную систему, информация в которой аккумулируется за счет различных организаций, принимающих платежи: кредитных организаций, платежных агентов, у которых и сами плательщики также смогут получить полную и достоверную информацию о совершенных платежах.

Вопросы казначейского исполнения бюджета в последнее время всё чаще становятся предметом научных дискуссий. Так, по инициативе Всемирного Банка и Департамента международного развития Соединенного королевства в 2005 году было учреждено сообщество по взаимному изучению и обмену опытом в управлении государственными финансами PEM PAL (Public Expenditure Management Peer Assisted Learning), в рамках которого создано три практикующих сообщества: по бюджету, по казначейству и по внутреннему аудиту.

На сегодняшний день PEM PAL объединяет 20 стран, участвующих в обмене опытом по увеличению эффективности использования бюджетных ресурсов и повышения степени открытости бюджета.

В частности, одна из конференций данного сообщества, проходившая в г.Астана (Казахстан) была посвящена вопросам использованию информационных систем в казначейских операциях. Особый интерес на этой конференции вызвал опыт Южной Кореи по внедрению в эксплуатацию интегрированной системы цифрового бюджета и системы бухгалтерского учета (Digital Budget and Accounting System, DBAS либо dBrain), успешно завершенный за 3 года с 2004 по 2007 годы. В данную систему интегрированы не только технология исполнения бюджета, но и его формирования, система управления казначейством, управления доходами и расходами, платежами, активами и запасами. Данная информационная система объединила все уровни власти, включая центральное правительство, местное правительство и органы местного самоуправления.

Немалый интерес также представляет собой опыт Дании в создании информационной системы управления финансами в государственных учреждениях Дании. Данная система включает центральную правительственную систему учета, систему бюджетирования, локальную систему планирования ресурсов для государственных учреждений, систему управления закупками, а также систему управления персоналом и расчета заработной платы. Она интегрирована с банковской системой, реестром юридических лиц, системой сбора дебиторской задолженности и системой обмена электронными документами.

Одним из центральных экспонатов конференции оказалась система управления государственными финансами «Chorus», разработанная и внедренной во Франции в период с 2004 по 2011 годы. Основные отличительные особенности данной системы в том, что она предоставляет как прямой доступ пользователей к функциональности системы, так и с помощью специальных web-форм (формуляров), что значительно упрощает общение с системой даже неподготовленных пользователей. Она интегрирует в себе бухгалтерский учет, бюджетный учет и учет затрат и обеспечивает централизацию многочисленных операций по платежам и создание специализированного платежного сервиса.

На сегодняшний день тема совершенствования механизма исполнения бюджета и вообще развития технологий в сфере общественных финансов представляет огромный интерес не только для правительств стран, но и является актуальной в качестве источника экономического роста для мировой экономики в целом. Наибольший интерес к этому питают транснациональные корпорации, испытывающие огромные трудности с оптимизацией своей структуры и несущие существенные потери из-за различий в системах органов исполнительной власти разных стран, в частности, в системах исполнения бюджетов.

Общие тенденции проявления глобализации таковы, что они находят своё отражение во всех сферах человеческой деятельности, и, развитие процессов унификации, интеграции и максимальная информатизация финансов постепенно выводит вектор развития с государственного на мировой уровень, постепенно формулируя новые условия существования для финансовых систем.