Совершенствование деятельности органов местного самоуправления по сохранению памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности на примере

Актуальность проблемы, рассматриваемой, в настоящей работе определяется, во-первых, тем обстоятельством, что охрана и сохранение памятников истории и культуры имеют важное, значение для общего состояния культурной сферы муниципальных образований; а во-вторых, тем, что здесь сложился ряд серьезных проблем, требующих привлечения не только муниципальных органов, но и общественных организаций и граждан. В данной статье предпринимается попытка анализа нормативно-правовых, организационных и иных аспектов муниципального управления в области охраны памятников истории и культуры. Вначале необходимо дать несколько определений наиболее значимых терминов, используемых в рассматриваемой сфере1. Прежде всего, к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), согласно ФЗ № 73-ФЗ от 25.06.2002 г.,2 можно отнести «объекты недвижимого имущества (включая объекты наследия археологического характера). И другие объекты с исторически связанными с ними территориальными пределами, произведениями живописи, скульптуры, искусства декоративно-прикладного характера. Объектами техники и науки и другими объектами материальной культуры, которые возникли в итоге исторических событий, определяющие собой со стороны истории, архитектуры, археологии, градостроительства, искусства, науки и техники, и т.д. и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры».

Полномочия органов местного самоуправления в указанной сфере регламентируются, прежде всего, законом № 131- ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. Обратимся к формулировкам вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований. В п. 13 части 1 статьи 14 к вопросам местного значения городских поселений относится «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения». Аналогичная формулировка дана в Основах законодательства Российской Федерации о культуре.

К вопросам местного значения сельских поселений с 2014 года этот вопрос не отнесен и решается органами муниципального района. Это представляется не вполне правомерным. Конечно, финансовые и прочие возможности сельских поселений весьма ограничены. Но, в связи с тем, что на территориях сельских поселений находится много памятников истории и культуры. Прежде всего, культовых сооружений и прочих объектов, – возможно, по нашему мнению, ввести для сельских поселений вопрос местного значения с формулировкой «участие в деятельности по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся на территории поселения». Такая формулировка, включенная хотя бы в статью 14.1, не будет требовать непременного финансирования сохранения и охраны памятников, но активизирует усилия местных структур по привлечению к этой деятельности населения муниципального образования, общественных организаций, хозяйствующих субъектов. Это даст возможность обращаться, при необходимости, в контрольно-надзорные и правоохранительные органы.

В 2014 году в статью 15 закона №131- ФЗ1, в качестве вопроса местного значения муниципальных районов был введен пункт 19.3. Он гласит, что к вопросам местного значения муниципального района относится «сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района».

Таким образом, только по отношению к объектам, являющимся, собственностью района осуществляются все три полномочия: сохранение, использование, и популяризация; а по отношению к объектам, находящимся на территории муниципального района, но не включенными в его собственность, используется формулировка «охрана». Термин «охрана» раскрывается в статье 6 закона № 73-ФЗ1, но с добавлением прилагательного «государственная». Это также представляется не вполне правомерным, так как по статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; а в статье 6 закона №73-ФЗ речь идет и о деятельности органов местного самоуправления.

Формулировка вопроса местного значения для городских округов, в п.18 части 1 статьи 16 закона № 131-ФЗ2 идентична формулировке вопроса для городских поселений. Внутригородские районы не имеют подобного вопроса местного значения в своем перечне в ст.16.2. Вопросы местного значения для внутригородских муниципалитетов городов федерального значения, как известно, определяются законами городов федерального значения.

Таким образом, нормативно-правовые основы для деятельности местных органов в данной сфере достаточно многообразны. Основные положения содержатся в Основах законодательства Российской Федерации о культуре; вопросы местного значения сформулированы в законе №131-ФЗ1; но наиболее детально направления деятельности урегулированы в законе № 73-ФЗ2. В этом законе в статье 9.3 полномочия органов местного самоуправления излагаются таким образом: «1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципальных образований; 2) государственная охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; 3) определение порядка организации историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения; 3.1) обеспечение условий доступности для инвалидов объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений или городских округов; 4) иные полномочия, предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами». Но следует отметить, что в самом законе №73-ФЗ кроме этих полномочий достаточно много иных обязанностей местных органов местного самоуправления. Так, например, в статье 16.1 указано, что «муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия». Такое многообразие полномочий и обязанностей неизбежно требует от муниципальных органов при установлении функциональных обязанностей структурных подразделений администраций провести систематизацию таких полномочий3.

Переходя к рассмотрению организационных основ муниципальной деятельности в этой сфере, следует особо указать на статью 10 закона №73-ФЗ, в которой говорится. Что меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране памятников истории и культуры осуществляют «местные администрации либо входящие в их структуру и уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия отраслевые (функциональные) или территориальные органы». В основном, такие полномочия установлены для крупных самостоятельных структурных подразделений администраций муниципальных образований. Это управления или департаменты или отделы, занимающиеся муниципальным управлением в сфере культуры. Например, в п.2.4 ст.2 Положения об Управлении культуры администрации городского округа город Воронеж повторяется формулировка вопроса местного значения.

Вместе с тем, очень многие полномочия в этой сфере должны исполнять структурные подразделения администраций, занимающиеся управлением муниципальной собственностью. Например, в п. 3.5. Положения о Департаменте муниципальной собственности Администрации города Кирова говорится, что Департамент «осуществляет учет объектов муниципальной собственности, включая движимое и недвижимое имущество, земельные участки, водные объекты, ведет реестры». А закон №73-ФЗ1 и Федеральный закон от 30 ноября 2010 года N 327-ФЗ2 "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности" требуют учета и ведения реестров объектов, передаваемых из муниципальной собственности в пользование религиозных организаций. Очевидно, что в небольших городских поселениях гораздо меньше возможностей для полноценного выполнения всех полномочий, возлагаемых законом №73-ФЗ на местные органы. Поэтому здесь уместно делегирование части полномочий на районный уровень.

К числу наиболее существенных проблем муниципальной деятельности в данной области является финансирование охраны и сохранения объектов культурного наследия. Бюджеты подавляющего большинства муниципальных образований дефицитны; объемы муниципального долга велики. В этих условиях ожидать полного выполнения всех обязательств, налагаемых на муниципалитеты законом №73-ФЗ нереально. Объекты культурного наследия муниципального значения находятся в муниципальной собственности, но, как правило, не могут использоваться для извлечения дохода. Рассуждая теоретически, можно предполагать, что объекты культурного наследия, памятники истории и культуры будут способствовать увеличению туристического и рекреационного потенциала муниципальных образований; а посредством этого - и наполняемости местных бюджетов. Но и это требует первоначальных расходов.

Одним из направлений совершенствования муниципальной деятельности в области охраны памятников истории и культуры можно считать привлечение представителей общественности. В нормативно -правовых актах есть указания на некоторые формы привлечения представителей общественности к такой деятельности.

Так в ст. 36.1. в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 года указано, что «органы местного самоуправления с участием общественных организаций вправе формировать общественные советы по проведению независимой оценки качества оказания услуг организациями культуры, расположенными на территориях муниципальных образований, и утверждать положение о них».

Наибольшие возможности для создания таких органов имеют, конечно, городские округа. Но и в других типах муниципальных образований создание и функционирование таких органов вполне возможно. В этих органах могут быть представлены и руководители органов местного самоуправления и муниципальные служащие соответствующих подразделений администраций, а также депутаты представительных местных органов. И представители общественных, религиозных, национальных и иных общественных организаций; представители научных и учебных учреждений, находящихся на территории муниципального образования; представители хозяйствующих субъектов, связанные, прежде всего, с обслуживанием и реставрацией объектов истории и культуры; наконец, представители федеральных и региональных органов власти1. Такое широкое представительство даст возможность регулярно обсуждать основные направления деятельности в этой сфере, проекты наиболее значимых решений в этой сфере, в особенности вопросы о передаче памятников в аренду или пользование. Каких-либо существенных расходов на содержание этих органов не предусматривается; решения их будут иметь рекомендательный характер. Нормативной базой для создания совещательных органов могут стать решения местных представительных органов; Глав муниципальных образований или местных администраций. Возглавлять такой орган может по должности Глава муниципалитета или местной администрации; секретарем совета может быть сотрудник местной администрации. Представители муниципальной власти будут участвовать в деятельности органов по назначению; остальные члены советов – по согласованию. Полезно было бы сформулировать в региональных нормативно-правовых актах основные полномочия и порядок формирования и деятельности таких органов. Для муниципального уровня полезен был бы и пример, и опыт деятельности региональных советов.

• ¹    Заметки горожанина [электронный ресурс]. Режим доступа - https://art-oleg.blogspot.com/2015/05/blog-post.html (дата обращения 27.01.2019)

Помимо создания предлагаемых органов в данной сфере полезны и участие общественности в различных формах общественного контроля; и взаимодействие с органами региональной и федеральной власти. Таким образом, проблема совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны памятников истории и культуры весьма многогранна и требует усилий не только муниципального уровня власти; но и участия федеральных и региональных органов и должностных лиц; и активности со стороны местного сообщества.