Совершенствование инструментов управления социально-экономическим развитием региона

Необходимость достижения устойчивого социального и экономического развития регионов является одной из важнейших задач в ходе обеспечения конкурентоспособности экономики России на мировом рынке. В системе управления процессами социально-экономического развития региона, регулирования его направления и динамики, в обеспечении нормального функционирования коммерческих организаций особое место занимает планирование. Разрабатываемые в стране на всех уровнях национальной экономики прогнозы, программы и планы являются важнейшими инструментами реализации политики соответствующих субъектов управления. Они позволяют организовать четкую, продуманную, всесторонне обоснованную работу по достижению поставленных перед обществом и хозяйствующими субъектами задач. Инструменты стратегического планирования в этой связи целесообразно рассматривать в качестве аппарата, который нацелен на решение проблем развития регионов России.

Объективная необходимость в стратегическом планировании появилась в результате того, что в условиях нестабильной внешней среды циклическое планирование оказалось неприемлемым. В сложившихся социально-экономических условиях стратегическое региональное планирование позволяет использовать конкурентные преимущества региона (местоположение, ресурсная база, социальная структура территории и прочие). Также позволяет определять «точки роста», развитие которых принесет наибольший социально-экономический эффект, сконцентрировать инвестиционные ресурсы на приоритетных направлениях деятельности региона. На основе стратегического планирования возможно создать базу для обоснованной разработки рациональной схемы территориального планирования и продемонстрировать стремление региональной власти к использованию современных методов управления.

Переход к стратегическому планированию на уровне региона является важным моментом в государственной политике, так как ставит региональную власть в новую, более мощную позицию.

Следует иметь в виду, что при всем многообразии используемых в практике органов управления территориями видов планирования и планов социально-экономического развития стратегическое планирование и стратегический план имеют существенные особенности по сравнению с долгосрочным планированием. Смешение понятий долгосрочного и стратегическо- го планирования в научных публикациях встречается довольно часто. Анализ теоретических положений, раскрывающих особенности стратегического регионального планирования [13, 14], позволил нам выделить следующие принципиальные отличия долгосрочного и стратегического планирования:

Таблица 1. Принципиальные отличия долгосрочного и стратегического планирования

Table 1 . Fundamental differences between long-term and strategic planning

Долгосрочное планирование	Стратегическое планирование
Исходным шагом в долгосрочном планировании является построение аналитической модели (описания) реального положения региона	Исходным шагом является ситуационный диагноз интересов, состояния и поведения действующих субъектов территориального развития, при этом целью является не только определение сдерживающих развитие проблем, но и выявление предпосылок развития территории
Разработка долгосрочного плана упорядочена в формате строгих методических процедур	Плохо поддается упорядочению; очень многое определяется неформализуемыми факторами (опыт, интуиция, творческая смелость и другие подобные качества ключевых участников процесса)
Упор осуществляется на техническую сторону процесса и логику формирования планов (программ, проектов), которые отражают желаемое состояние территории	Упор осуществляется на партнерские отношения субъектов территории и логику реализации планов, отражающих возможное состояние территории (совокупность затрат, определенных на основе консенсуса решений действующих субъектов)

Таким образом, долгосрочный план не является стратегическим, если он не учитывает изменений внутренних и внешних факторов, определяющих развитие сложной социальноэкономической системы, не содержит комплекса адаптаций, направленных на смягчение отрицательных последствий, обусловленных разного рода вызовами и угрозами.

В контексте изучения вопросов планирования социально-экономического развития регионов следует особое внимание уделить программно-целевому подходу, который становится действенным инструментом государственного регулирования и планирования. Программноцелевое планирование стало широко применяться в качестве альтернативы затратным методам планирования как средство концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития. Программно-целевой метод планирования представляет собой вид планирования, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение строго установленных стратегических целей [6].

Данный метод планирования позволяет концентрировать значительные объемы финансовых и материальных ресурсов на самых приоритетных направлениях социальноэкономического развития, в том числе за счет частичного отказа от финансирования второстепенных проектов. При этом, как правило, сроки реализации программы находятся в прямой зависимости от объема средств, в нее инвестированных. Вне зависимости от способов и инструментов, используемых в процессе программно-целевого планирования, разработанная по ее итогам методология решения социально-экономической проблемы должна обеспечивать тесную интеграцию направленных действий по достижению поставленных целей. Подобная интеграция требует не только формирования комплекса мероприятий, но и их увязку по исполнителям, срокам и ресурсам. Многолетняя практика успешного применения программно-целевого планирования показала, что наиболее эффективным и универсальным средством выражения полученных по итогам планирования результатов является целевая (комплексная) программа.

Целевые программы развития являются одним из важнейших средств реализации региональной экономической политики. В Уральском федеральном округе на период до 2020 г. запланировано по 4 блокам 81 мероприятие, направленное на его социально-экономическое развитие [5]. В частности, в блоке «Мероприятия, направленные на создание условий для эффективного развития экономики» выделены следующие:

• •    4 мероприятия по составлению прогнозов (баланс трудовых ресурсов), анализу действующих региональных программ и состоянию отдельных отраслей, мониторингу инвестиционных проектов;

• •    15 мероприятий, направленных на разработку региональных программ, подготовку предложений, разработку комплекса мер по определенным направлениям деятельности

(улучшение инвестиционного климата, развитие отдельных отраслей и видов деятельности, стимулирование развития и внедрения инноваций и т.д.);

• •    мероприятия по разработке схем территориального планирования субъектов Федерации [2, с. 25].

В Тюменской области ежегодно реализуется около 30 региональных программ различного назначения [2, с. 26]. К наиболее крупным региональным программам экономической направленности, реализованным в Тюменской области в 2014 г., отнесены программы развития АПК, малого предпринимательства, содействия занятости населения, ЖКХ.

Программно-целевой метод планирования отличается недостаточной оперативностью. Разработка и тем более реализация целевой программы является достаточно трудоемким процессом, который может быть растянут во времени на достаточно продолжительный период. Соответственно, от момента возникновения проблемы до ее логического разрешения может пройти достаточно большой отрезок времени, в течение которого может быть нанесен достаточно существенный урон общественному благосостоянию. Этот метод сопряжен с высоким уровнем субъективности при принятии управленческих решений. В частности, правильность выбора приоритетной цели целевой программы крайне сложно поддается оценке и практически всегда остается на усмотрение уполномоченного на ее разработку лица или группы лиц, в связи с чем достаточно распространенной является ситуация, при которой расходование средств и выбранное для этого направление не отвечает реальным общественным потребностям [12]. Кроме этого, необходимо учитывать, что реализация региональной социально-экономической политики осуществляется достаточно большим количеством участников: государственными институтами, политическими и общественными организациями, финансовыми структурами и отдельными индивидуумами (представители органов власти и население региона). В настоящее время в России развитие взаимодействия власти и бизнеса становится одним из важнейших условий формирования эффективной экономической политики, повышения инвестиционной и инновационной активности как в целом по стране, так и в отдельных регионах. Такое взаимодействие при использовании адекватных региональных стратегий способно обеспечить экономический рост региону, привлечение инвестиций, создание новых рабочих мест.

Одним из главных ориентиров социально-экономического развития региона является хорошо развитая инфраструктура. Инфраструктура требует вливания огромных финансовых средств, а у государства их нет. Для того чтобы реализовать стратегию социальноэкономического развития на основе стратегического планирования, необходимо искать дополнительные источники финансирования, в том числе и у частного бизнеса. Поэтому все большее значение стал приобретать механизм государственно-частного партнерства. гЧп становится важнейшей и наиболее перспективной формой реализации крупных инвестиционных проектов в современной России. Данный способ партнерства все чаще рассматривается как один из наиболее действенных механизмов повышения эффективности государственных инвестиций за счет привлечения капитала и управленческого опыта частного сектора. По экспертным оценкам, в социальной сфере потребность в финансировании объектов общественной инфраструктуры в 2013 г. составляет 18,2 трлн руб., в сфере энергетики и водоснабжения этот показатель достигает 6,1 трлн руб. В 2013 г. основной объем инвестиций приходился на основные фонды предприятий добывающей промышленности (свыше 30%), а объем инвестиций в модернизацию объектов соц. инфраструктуры - не более 3% [4]. Особую роль в настоящее время в социально-экономическом развитии отдельно взятого региона и страны в целом сыграл ««крымский фактор». Ситуация в экономике заставляет государство пересматривать свои планы в отношении мегапроектов в сторону более технологичных и недорогих проектов. Следовательно, в сложившихся политических и экономических событиях ГЧП выступает самым адаптивным и экономически выгодным инструментом реализации стратегического планирования.

В целом государственно-частное партнерство рассматривается как взаимовыгодное сотрудничество государства и частного бизнеса в реализации социально-значимых проектов. Частный бизнес предоставляет для данного партнерства финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, способность к новаторству, гибкость и оперативность принятия решений. Государство в свою очередь дает возможность предоставления налоговых и других льгот, гарантии, выделяет субсидированные кредиты. Механизм применения государственно-частного партнерства способен обеспечить, прежде всего, возможность осуществления общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а во-вторых, повысить эффективность проектов за счет участия в них частного бизнеса, как правило, более эффективного на рынке, чем государственные институты. Кроме того, при этом обеспечивается снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения частных средств и переложения части затрат на пользователей, возможность привлечения лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение качества об- служивания конечных пользователей. Наконец, появляется возможность сконцентрировать внимание государственных органов на наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между частным партнером и властью. Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов.

Другими словами, партнерство государства и бизнеса направлено на достижение социальных и экономических целей по созданию необходимых условий для функционирования хозяйственного комплекса и обслуживания потребностей населения, удовлетворения растущего спроса на товары и услуги, доступности инфраструктуры. В России меньше всего развит данный вид партнерства в социальной сфере и в агропромышленном комплексе, так как предполагаемые доходы могут не перекрыть величину возможного риска.

В качестве примера реализации проектов ГЧП на региональном уровне можно рассмотреть опыт Тюменской области. Тюменская область по уровню развития сферы государственночастного партнерства находится в группе риска - оценка развитости сферы ГЧП составляет в 2014 г. всего 36,5%. [7, с. 5]. Государственно-частное партнерство в регионе находится на ранней стадии развития: в настоящее время ведется совместная работа правительства Тюменской области, а также органов местного самоуправления с бизнес-структурами по реализации партнерских проектов с использованием различных форм сотрудничества. Из числа совместных проектов региональных властей и представителей ГЧП в Тюменской области планируется к реализации только около 7% от всех разработанных [1, с. 6]. В число крупных инвестиционных проектов Тюменской области (в соответствии с Концепцией долгосрочного развития Тюменской области до 2010 года и на перспективу до 2030 года) входят проекты топливно-энергетического комплекса. Самым большим объемом инвестиций характеризуются проекты добычи нефти и газа: освоение Уватской группы месторождений нефти.

Уватский проект является одним из ярких примеров государственно-частного партнерства в Тюменском регионе. Проект, который по его локализации принято называть Уватским, в официальных документах называется инвестиционным проектом компании ТНК-ВР (ныне владелец «Роснефть») «Создание современной нефтедобывающей инфраструктуры для разработки трудноизвлекаемых запасов углеводородов». Первые упоминания об Уватском проекте были в середине 70-х гг. прошлого века. Но вновь свою актуальность данный проект обрел спустя 30 лет. Официальное соглашение о данном партнерстве было подписано только в 2004 г. [10]. Прогнозный эффект, по данным 2004 г., к 2013 г. от реализации Уватского проекта должен был составить для Российской Федерации более 25 млрд руб., для Тюменской области -более 15 млрд, для Уватского района - более 4 млрд руб. Объем добычи нефти к 2013 г., по прогнозам, должен составить 11 440 тыс. тонн [7]. Данный прогнозный эффект в диапазоне лет был оправдан. Кроме экономических целей, данный проект преследовал частичную реализацию целей социальных. Это повышение уровня занятости и ослабление социальной напряженности в регионе. Общая потребность в рабочей силе при реализации проекта составляла 3 тыс. человек, что с учетом коэффициента семейности означает обеспечение за счет проекта доходов населения общей численностью 8-9 тыс. человек [11]. Реализация проекта не только позволит решить проблему занятости, но и существенно повлияет на средний уровень доходов населения.

Другой, не менее важной социальной задачей является освоение наименее развитого в социально-экономическом плане Уватского района Тюменской области через создание на его территории современной производственной и социальной инфраструктуры, обеспечивающей более комфортные условия жизни и работы людей. В Уватском районе в 2004 г. к 2013 г. планировалось построить 300 км трубопроводов, 270 км дорог, более 230 км линий электропередачи [7]. Спустя ряд лет многие прогнозные показатели были выполнены. С начала реализации Уватского проекта объемы добычи нефти на юге Тюменской области выросли почти в 6 раз и составили в 2013 г. более 8,5 млн тонн [8]. На 01.01.2013 г. трудовые ресурсы района составляли 14,5 тыс. человек, из них: работающих на крупных и средних предприятиях - 7 тыс. человек, в сфере малого бизнеса - 0,8 тыс. человек. Кроме того, вахтовым методом в других регионах занято около 0,7 тыс. человек, а из других регионов - 3,5 тыс. человек. Ситуация на рынке труда характеризуется стабильно низким уровнем как общей, так и регистрируемой безработицы. Уровень регистрируемой безработицы в Уватском районе на 01.01.2013 г. составил 0,49% [9].

При реализации Уватского проекта, как проекта государственно-частного партнерства, наиболее актуальны технические риски, которые обусловлены его спецификой (ошибки в проектировании, неопределенность с наличием запаса песка, наличие буровых установок, сроки начала бурения и другие). Особая роль отведена экономическим рискам, вероятность возникновения которых обусловлена длительностью реализации данного проекта и высокой степенью зависимости нефтегазового сектора от мировой конъюнктуры цен на углеводороды. Нельзя не отметить в данном случае наличие и управленческих рисков. В большинстве это обусловлено отсутствием опыта в ведении проектов такого уровня.

Необходимость внедрения в практику регионального управления механизмов ГЧП объясняется рядом причин:

• •      в связи с реализацией приоритетных национальных проектов происходит посте

пенная переориентация государственной политики на новые задачи, отвечающие современным воззрениям на экономическую и социальную роли государства и бизнеса современной концепции национальной конкурентоспособности, которая включает не только экономический компонент – повышение продуктивности и обеспечение устойчивого экономического роста, но и повышение благосостояния населения;

• •     укрепление государственной власти и закрепление сфер ответственности за

различными уровнями власти формируют новые административные возможности, такие как обеспечение согласованности принимаемых решений и действий всех ветвей и уровней государственной власти с представителями общества и бизнес-организациями;

• •     у государства и бизнеса имеются ресурсы и потенциалы, которые можно напра

вить на решение социально-экономических проблем соответствующей территории. При этом государство перешло к трехлетнему циклу бюджетного планирования, при котором основные параметры федерального бюджета утверждаются на ближайший год и, одновременно, на два последующих, что повышает возможности планового сотрудничества региональных органов власти и предпринимательства.

Таким образом, реализация инструментов стратегического планирования способствует развитию форм сотрудничества с бизнес-структурами региона и является основанием для детализированного планирования территориального развития, разработки и реализации проектов развития.