Совершенствование эффективной государственной стратегии человеческого развития: фундаментальные элементы и принципы

На основе предложенной системы показателей развития человеческого потенциала страны [1] мы оценили международную позицию РФ с учетом глобальных тенденций и вызовов. Проведенный анализ послужил основой для выработки предложений по ключевым элементам, принципам и инструментам реализации стратегии человеческого развития в России.

Без сомнений, планирование любой программы развития подразумевает расчет необходимого объема финансирования расходов вместе с определением его источников. В связи с этим мы полагаем, что вопрос объема инвестиций является второстепенным, тогда как на первый план выходит оптимизация их структуры.

Изменение приоритетов в расходовании государственных средств, вообще говоря, одна из ключевых составляющих политики развития человеческого потенциала (РЧП). Не так важно, сколько государство тратит, как то, куда и на что расходуются средства. По мнению авторов [2], в большинстве развивающихся стран можно добиться серьезных результатов в содействии человеческому развитию простым перераспределением имеющихся государственных ресурсов. В этом случае отпадает острая необходимость в привлечении дополнительных средств, например, через систему налогообложения.

Доля бюджетных средств выделяемая для сфер деятельности, не связанных с человеческим развитием, должна быть сведена к минимуму. В первую очередь это касается финансирования традиционных функций государства – силовых, правоохранительных, оборонных структур и ведомств, а также расходов на содержание бюрократического аппарата и т.п.

Понятно, что такое перераспределение неизбежно приведет к конфликту между держателями интересов – различными группами «получивших» и «потерявших» в результате изменившейся государственной политики. Следовательно, еще одно важное направление политики РЧП состоит в создании прочной политической поддержки для новой стратегии путем формирования эффективных коалиций потенциальных бенефициариев . Перенос акцентов на человеческое развитие никак не может быть политически нейтральным – такой идеологический поворот в государственной стратегии требует устойчивой поддержки широких слоев населения. Чем большей поддержкой будущих бенефициариев удастся заручиться, и чем мощнее будут созданные ими организации, тем более вероятно успешное сопротивление лоббированию и контрпропаганде со стороны противников нововведений.

В конечном счете, действенная политика РЧП невозможна без решительной поддержки со стороны гражданского общества [3]. Это в свою очередь означает только одно – в странах с неразвитыми институтами гражданского общества приоритетной задачей подготовительного этапа должно быть создание и усиление таковых. Мы подчеркиваем, что развитость гражданского общества будет оказывать влияние на конечный результат всех программ РЧП на всех уровнях и этапах их реализации.

Следующий важный элемент политики РЧП, доказавший на практике свою состоятельность – это привлечение людей на локальном уровне к более активному участию в формулировании и применении новых программ развития. Вовлечение людей как нельзя лучше вписывается в ядро концепции человеческого развития - расширение возможностей и свобод людей. Представительные общественные организации на локальном уровне лучше кого бы то ни было знают проблемы, волнующие местных жителей. Такое сотрудничество с местным населением будет гарантией более точного отражения потребностей, стремлений и желаний местного населения в программах развития.

Более того, привлечение местного населения к разработке и реализации программ способно существенно сократить стоимость инвестиций и государственных услуг. Перевод части полномочий и ответственности на локальный уровень позволит уйти от относительно более дорогостоящих услуг центральных властей (более дорогой труд чиновников и экспертов и повышенные транзакционные издержки).

В ситуации, когда выгоды от конкретной программы развития получает определенная локальная группа людей – жители поселка или городского района – дополнительной оптимизации затрат можно добиться путем частичного софинансирования проектов членами группы . В этом случае вовлечение людей будет одновременно и средством и самоцелью человеческого развития.

Один из общепризнанных подходов к реализации программ развития – адресное финансирование. С этим подходом, однако, связаны некоторые сложности. Во-первых, во многих случаях практически невозможно ограничить круг выгодоприобретателей отдельной группой. Во-вторых, в тех случаях, где избирательность возможна – встает вопрос дороговизны внедрения и администрирования соответствующих механизмов. Более выгодным с политической и экономической точек зрения, а также принципов справедливости, представляется ситуация, когда программы развития человеческого потенциала носят универсальный характер, другими словами, любой желающий имеет право на участие. Секрет в том, что программа, имеющая универсальный характер, в тоже время должна быть разработана таким образом, чтобы стать максимально привлекательной для определенной группы людей (нуждающейся в поддержке более других с позиции авторов программы).

В результате эмпирических исследований целевого финансирования программ развития, проведенных в нескольких странах исследователи ЮНИСЕФ [4] обнаружили две наиболее часто встречающиеся группы ошибок, появляющиеся при попытках направленного расходования бюджетных средств.

Первая группа ошибок, названная авторами E-ошибки (от англ. «excess»- превышение), проявляется в чрезмерном охвате населения при распределении благ, то есть блага получают люди изначально не включенные в данную программу развития и поддержки. F-ошибки (от англ. «fail» - не доставать, не хватать) проявляются, когда люди, которые должны были стать бенефициариями, ими не стали, то есть ничего не получили. Власти, как правило , концентрируют свои усилия на минимизации ошибок типа E. Главный вывод авторов сводится к тому, что E- и F-ошибки очень часто обратно пропорциональны.

Чаще всего решение проблемы эффективного финансирования сводится к определению оптимального охвата участников программ развития (доли в общем населении). Здесь может быть полезным применение анализа предельных выгод и издержек.

Точкой А на рисунке 1 обозначена оптимальная доля населения, охваченная той или иной программой человеческого развития. В точке А величины предельных выгод и издержек сравниваются, и при дальнейшем финансировании программы общие выгоды будут снижаться. Практический смысл предложения сводится к определению приоритетности (или последовательности) финансирования той или иной программы – предпочтение отдаем проектам с максимальной разницей предельных выгод и издержек.

Процент охвата населения

Рисунок 1 – Применение маржиналистского подхода к определению оптимального охвата участников программ развития

В исследовании [5] мы уже отмечали одну из отличительных характеристик политики человеческого развития - эффект синергии, то есть способности различных программ развития усиливать эффективность друг друга. Отсюда вытекает важная рекомендация при формировании политики человеческого развития – тщательно продуманная последовательность действий. Начинать стоит с программ, создающих базу (среду) для дальнейшего развития. Такие программы, на наш взгляд, будут иметь максимальный мультипликативный эффект. Как минимум неразумно инвестировать в строительство сверхсовременного медицинского центра, если местное население не имеет доступа к нормальной питьевой воде. В Паки- стане и Бангладеш, например, образование женщин послужило базой для решения целого ряда проблем человеческого развития – от позитивных сдвигов в кормлении детей и борьбы с распространением отдельных заболеваний до снижения темпов роста населения [6].

В завершении заметим , что рыночный механизм в чистом виде не способен самостоятельно сформулировать и реализовать политику развития человеческого потенциала. Корректировка роли и функций государства заключается в важнейшем постулате концепции человеческого развития – наибольший эффект в развитии потенциала человека можно получить только при непосредственном доминирующем участии людей в процессах расширения своих возможностей.

Ссылки:

• 1.    Кудаев Р.Э. Оценка уровня человеческого развития страны в контексте стратегического управления // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2011. № 10. URL: http://www.uecs.ru

• 2.    Доклад    ПРООН    (Программа    развития

  ООН) о развитии человека 2010. URL: http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2010/chapter s/ru/

  • 3.    Доклад ПРООН о развитии человека 2009. URL: http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2009/chapter s/ru/

  • 4.    Cornia G. and Stew F. “Two Errors of Targeting”, UNICEF. International Child Development Center. Florence Italy, Occasional Papers. 1993.

  • 5.   Кудаев Р.Э. Указ. соч.

  • 6.  Доклад ПРООН…