Совершенствование механизмов стратегического планирования муниципальных образований в Российской Федерации

Институт экономики Российской академии наук, Москва, Россия, ,

Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Moscow, Russia, ,

сийского местного самоуправления. С момента утверждения государственного суверенитета Российской Федерации в стране были приняты три базовых федеральных закона о местном самоуправлении (1991 г.1, 1995 г.2 и 2003 г.3), которые, в свою очередь, постоянно подвергались многочисленным корректировкам и дополнениям (Упоров, 2022). Такая правовая нестабильность дезориентировала как само муниципальное сообщество, так и действующие в его интересах органы государственного управления, а также предпринимательские структуры и различные общественные организации. К этому следует присовокупить десятки законов о местном самоуправлении, принимавшихся в субъектах Российской Федерации. Однако при всей множественности эти законы, по сути, повторяли действующее федеральное законодательство, прежде всего, в силу содержавшихся в нем жестких положений, единообразно определявших ограниченный круг полномочий субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов развития местного самоуправления.

Тем не менее, в настоящее время ФЗ № 131, принятый в 2003 г., при всех его недостатках обеспечил целый ряд позитивных продвижений в функционировании российского местного самоуправления. К их числу можно отнести создание единого, без изъятий муниципального пространства в стране; конкретизацию поселенческих основ российского местного самоуправления в виде одно- и двухуровневых муниципальных образований; дифференцированное – по видам муниципальных образований – закрепление вопросов местного значения; четкое разграничение собственных и делегированных полномочий муниципалитетов, а также их так называемых «обязательных» и «добровольных» полномочий и др. Закон подтвердил и расширил поле применения непосредственных форм народовластия (сходы, собрания граждан, местные референдумы и др.) (Колесников, 2019 ;Селдушева, 2019 ; Сологуб, Хашева, 2017).

Целый ряд проблем муниципальной организации в Российской Федерации удалось решить в ходе последующих изменений и дополнений к данному законодательному акту (например, введение институтов муниципальных округов и возвращение института внутригородских муниципальных образований – районов – в городах нефедерального значения). Эти новации в некоторой степени расшили возможности субъектов Федерации по адаптации локальных систем местного самоуправления к территориальным, экономическим, социально-демографическим и иным особенностям данных регионов. За счет различного рода объединительных процессов удалось вывести из муниципального поля большое количество малочисленных и экономически слабых поселений (особенно сельских), принудительно возникших на стартовом этапе муниципальной реформы согласно ФЗ № 131. Подобные перемены в целом позитивно сказались на предпосылках становления различных форм стратегического управления в муниципальном звене российской экономики.

Изменения в институциональной структуре российского местного самоуправления за последние 5 лет показаны в таблице 14.

Таблица 1 – Динамика различных видов муниципальных образований, ед., в Российской Федерации в 2017–2022 гг. (на начало года)

Тип муниципального образования	2017 г.	2019 г.	2020 г.	2022 г.	Изменение в 2017–2022 гг.
Сельское поселение	18 101	17 380	16 821	15 742	-2 359
Городское поселение	1 589	1 490	1 398	1 307	-282
Муниципальный район	1 784	1 731	1 673	1 544	-240
Городской округ	564	611	632	608	44
Внутригородская территория города федерального значения	267	267	267	267	0
Городской округ с внутригородским делением	3	3	3	4	1
Внутригородской район	19	19	19	23	4
Муниципальный округ	–	–	33	180	180
Итого	22 327	21 501	20 846	19 675	-2 672

1 О местном самоуправлении в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 (последняя редакция). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ : последняя редакция. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс] : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ : последняя редакция. Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

4 Формирование местного самоуправления в Российской Федерации. 2017–2022 гг. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики. URL: (дата обращения: 13.01.2023).

В целом, начиная с 2006 г., т. е. с момента полномасштабного запуска муниципальной реформы в Российской Федерации, количество действующих муниципалитетов сократилось к настоящему времени примерно на 5 тыс. единиц. Однако негативно то, что этот процесс так и не обрел четкой логической обоснованности, в частности по экономическим параметрам ликвидируемых (объединяемых) муниципалитетов. Также не получили четкой мотивации существенные различия в ходе реформационных процессов между отдельными субъектами Федерации: в одних случаях поселенческие муниципалитеты сохранялись, в других – объединялись и даже полностью ликвидировались. Практика создания внутригородских муниципальных образований в городах нефедерального значения фактически распространилась только на 4 города Российской Федерации. В результате страна вернулась к существовавшей до реформы 2003 г. ситуации существенных различий в видах и пространственных параметрах локализации институтов местного самоуправления и, соответственно, в возможностях прямого доступа населения и предпринимательского сообщества к учреждениям муниципального управления и их услугам.

Не случайно в настоящее время в Российской Федерации вполне вероятен еще один этап муниципальной реформы, основой для чего станет законопроект, уже внесенный в Государственную Думу РФ и одобренный ею в первом чтении1. Основные положения данного законопроекта уже вызвали критические возражения экспертов и представителей самого муниципального сообщества (Болдырев, 2022 ; Михеева, 2022 ; Серов, 2022). Однако эти возражения не означают полного позитивного принятия той ситуации, которая сложилась сегодня в сфере российского местного самоуправления и, соответственно, не отрицают необходимости принятия мер по ее существенному улучшению.

Другими словами, основной посылкой перехода к новому этапу муниципальной реформы выступают не только нерешенные проблемы правоприменительной практики на основе ФЗ № 131. Такой посылкой видится также необходимость создать прочную экономическую, правовую и институциональную основу для более активного включения муниципального звена управления в решение задач, характерных для современного этапа развития России, в том числе и через развитие практики муниципального стратегирования. К новому законопроекту, как и всем иным предложениям по реформированию системы местного самоуправления, следует адресовать требование – новации не ради новаций как таковых, а ради их нацеленности на решение вполне определенных экономических и социально-политических задач общества и государства.

Принципиальное значение здесь имеет формирование совокупности правовых, институциональных и иных условий полноценного включения муниципального звена управления в практику (вертикаль) стратегического планирования. Только последовательная реализация методов стратегического планирования по всей вертикали публичной власти способна осуществить достижение национальных целей развития, а также сохранить – даже в самых сложных условиях – стабильность социально-экономических основ российского общества и государства. Однако пока говорить о наличии такой дееспособной вертикали было бы не вполне обоснованно. Ее низовой, местный уровень в настоящее время выглядит фрагментарным, методологически и информационно слабо обеспеченным, и, главное, он остается вне тесной увязки с документами стратегического планирования, принимаемыми на уровне субъектов Федерации (таблица 22).

Подобная ситуация негативно сказывается не только на эффективности самого муниципального управления, но и на региональной практике стратегического планирования, особенно в ее пространственном разрезе, затрудняет достижение оптимальной межмуниципальной локации всех составляющих различных региональных программ и проектов. Именно практическое отсутствие низового звена вертикали стратегического планирования на фоне снятия формальных ограничений на муниципальное стратегирование, по нашему мнению, наиболее убедительно свидетельствует о том, что экономические, правовые и институциональные основы российского местного самоуправления по-прежнему нуждаются в существенном обновлении и укреплении.

С формальной точки зрения практика муниципального стратегирования получила в Российской Федерации достаточно широкое распространение. В государственном реестре документов стратегического планирования в настоящее время зарегистрировано более 2 тыс. муниципальных стратегий, а всего порядка 50 тыс. различных стратегических документов муниципального уровня. Конкурс муниципальных стратегий, ежегодно проводимый в рамках Санкт-Петербургского форума по стратегическому планированию, показывает, что при достаточных усилиях практика муниципального стратегирования даже на поселенческом уровне может дать очень интересные, позитивные для развития территорий результаты.

Таблица 2 – Распространение практики муниципального стратегирования в Российской Федерации

Вид муниципального образования	Общее число муниципальных образований данного вида (на начало 2022 г.), ед.	Число стратегий соответствующего уровня, ед.	То же, к числу муниципальных образований данного вида, %
Муниципальный район	1 544	1 152	74,6
Муниципальный округ*	180	–	–
Городской округ	608	399	65,6
Городской округ с внутригородским делением	4	2	50,0
Внутригородской район	23	0	–
Внутригородское муниципальное образование города федерального значения	267	5	0,2
Городское поселение	1 307	74	5,7
Сельское поселение	15 742	451	2,9

Примечание : ^* Этого типа муниципальных образований нет в классификаторе государственного реестра.

Так, в 2022 г. в рамках конкурса муниципальных стратегий «Реализованные стратегии: от идеи до воплощения»1 рассматривались материалы 33 участников. Они были разбиты на три группы: муниципальные образования с численностью населения до 80 тыс. чел., от 80 до 250 тыс. чел. и свыше 250 тыс. чел. В рамках очного финала смотра-конкурса были представлены 17 муниципалитетов. Каждым участником были подготовлены такие материалы, как описание системы стратегического планирования муниципального уровня, текст стратегии и ее презентация, паспорта флагманских проектов, заявленных на конкурс.

И все же, как свидетельствуют данные таблицы 2, абсолютное большинство поселенческих муниципалитетов России не смогли или не захотели воспользоваться предоставленным им правом на «собственное» стратегирование. Да и на конкурсах муниципальных стратегий было хорошо заметно, что поселенческим муниципалитетам здесь сложно состязаться с городскими округами и муниципальными районами, хотя сама по себе работа в этом направлении способна поднять поселенческие муниципалитеты на качественно более высокий уровень управления.

Выход из сложившейся ситуации, как показывают проведенные исследования, может быть найден при движении по двум направлениям. Первое – преодоление тех препятствий, которые сегодня сдерживают развитие практики муниципального стратегирования. Решающее значение здесь имеет фактор слабой финансово-бюджетной базы муниципалитетов, неадекватность и неустойчивость которой по-прежнему остается несообразной самому смыслу понятия «стратегиро-вание развития». Более того, за последние 20 лет ситуация в сфере финансирования муниципалитетов серьезно ухудшилась. До муниципальной реформы (конец 1990-х – начало 2000-х гг.) доля местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (по расходам) составляла около 25–26 %, а в консолидированных бюджетах субъектов Федерации эта доля достигала 40 % и даже 50 % (Бухвальд, Трухов, 2006). К настоящему времени ситуация существенно ухудшилась. По данным за 2021 г., эти доли составляли уже 11,6 % и 31,4 %2 соответственно. Более того, в настоящее время значительная часть задач хозяйственного и особенно социального развития муниципальных образований решается за счет средств государственных программ и проектов – как федеральных, так и региональных. Формально реализация этих программ и проектов строится на принципах их софинансирования из бюджетов разных уровней. Однако на деле доля местных бюджетов здесь очень мала (по нашей оценке – приблизительно 10–20 %), а часто отсутствует совсем.

Второе – преодоление чрезвычайной негибкости модели стратегического планирования, заложенной в ФЗ № 1721. Акцент, сделанный в законе на формирование единой вертикали стратегического планирования, не означает, что на всех уровнях публичной власти такое планирование должно осуществляться единообразно, на основе универсальных для всех принципов, методов и документов. Сделанное ранее подключение поселенческих муниципалитетов к практике стратегического планирования стало формальным. Реализация всех принципов и документальных требований к стратегическому планированию, изложенных в ФЗ № 172, для поселенческих муниципалитетов оказалась просто не по силам. Можно сделать вывод, что этому звену управления необходима своя, упрощенная модель стратегического планирования, учитывающая реальные экономические, информационные и иные ресурсы поселенческих муниципалитетов, но при этом сохраняющая методологическое единство или совместимость со всеми иными документами стратегического планирования. Такая модель могла бы быть реализована в виде комплексных планов социально-экономического развития, которые ранее многократно и в разных вариантах были апробированы в низовых звеньях территориального управления

Заключение . Сказанное выше о решении проблем муниципального реформирования позволяет нам обосновать необходимость преимущественной ориентации данного вектора институциональных реформ на всестороннее обеспечение условий активного участия муниципального управления в практике стратегического планирования. Мы полагаем, что нужно отразить эту направленность реформ в согласованных изменениях и дополнениях в законодательство по местному самоуправлению и стратегическому планированию. Однако следует отложить доработку и принятие нового законодательства по местному самоуправлению до завершения работы над новыми Основами государственной политики в сфере местного самоуправления. Сделан вывод, что эта работа должна закрепить роль муниципального звена управления в социально-экономическом развитии территорий, а также в полной мере отразить природу местного самоуправления как института гражданского общества, т. е. создать ситуацию, когда деятельность институтов местного самоуправления будет в максимальной мере осуществляться и контролироваться при участии населения каждого муниципального образования.