Совершенствование методических подходов к оценке эффективности управления неналоговыми доходами бюджетов публично-правовых образований

краткосрочной эффективности, высокой степени неопределенности распределения налоговой нагрузки по видам экономической деятельности, наличия постоянных рисков снижения налоговой базы бюджетов публично-правовых образований, применения широкого спектра налоговых расходов, льгот и преференций (Васюнина, 2020» Шмиголь, 2020) решение проблемы управления неналоговыми доходами является важным направлением сферы общественных финансов. Именно от качественных характеристик управления ими во многом зависит реализация целей и задач государственной финансовой политики (Магницкий, 2022).

Низкое качество управления неналоговыми доходами бюджетов публично-правовых образований не способствует не только результативному выполнению стратегических задач и реализации полномочий органов публично-правовых образований, в том числе по повышению качества жизни населения и экономической активности, но и формированию и исполнению сбалансированного бюджета соответствующего публично-правового образования (Понкратов, Бондаренко, 2021).

По нашему мнению, небольшая доля неналоговых доходов в экономически развитых странах по сравнению с частью налоговых доходов, их специфика и разнородность для конкретных стран, которая приводит к невозможности проведения межстранового анализа, «незначительность» неналоговых платежей по отношению к бюджетно-налоговой политике привели к отсутствию теоретических и практических исследований среди научного сообщества, посвященных развитию методологических подходов к оценке эффективности управления неналоговыми доходами публично-правовых образований. В связи с этим требуются уточнение методологических основ управления такими доходами, оценка его качества, а также разработка и реализация научно обоснованного комплекса практических мер, направленных на повышение качества управления неналоговыми доходами бюджетов публично-правовых образований. Данные шаги приобретают особое значение в условиях необходимости увеличения бюджетных расходов при обеспечении государственного (муниципального) долга бюджетов публично-правовых образований и при решении проблем достижения устойчивых темпов социально-экономического развития и макроэкономической стабильности в стране (Солянникова, Раковский, 2016).

В отечественной практике качество оценки финансового менеджмента главных администраторов доходов федерального бюджета в части управления неналоговыми доходами регулируется Порядком проведения Министерством финансов Российской Федерации мониторинга качества финансового менеджмента1. Он в том числе содержит основные подходы к организации оценки эффективности управления неналоговыми доходами бюджетов публично-правовых образований.

Комплексная оценка в обозначенной сфере формируется по пяти показателям в разрезе по органам управления финансами, при этом их можно классифицировать следующим образом (таблица 1)2.

Таблица 1 – Показатели качества управления доходами бюджета отдельных главных администраторов доходов федерального бюджета за 2021 г.3

Главный администратор средств федерального бюджета	Итоговая оценка по доходам	Качество планирования поступлений доходов	Качество управления просроченной дебиторской задолженностью	Эффективность управления дебиторской задолженностью по доходам	Доля возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных сумм	Наличие утвержденной методики прогнозирования поступлений доходов
		Вес
		0,3	0,2	0,2	0,2	0,1
Минпромторг России	43,65	0,12	1,00	0,00	1,00	0,00
Росприроднадзор	43…,14	0…,11	1…,00	0…,00	0…,99	0…,00
Роснедра	7,37	0,25	0,00	0,00	0,00	0,00

• 1.    Качество подходов к прогнозированию неналоговых платежей (общий вес 0,4). К указанному показателю относится наличие у органа управления финансами методики прогнозирования

• 2.    Качество подходов к управлению дебиторской задолженностью по неналоговым доходам (совокупный вес 0,4), в том числе просроченной дебиторской задолженностью по неналоговым платежам, и приростом объемов дебиторской задолженности по доходам к фактическому поступлению соответствующего неналогового платежа.

• 3.    Качество администрирования неналоговых доходов, в том числе доля возвратов (возмещений) из федерального бюджета излишне уплаченных (взысканных) сумм (вес 0,2).

поступлений доходов в бюджеты публично-правовых образований, а также качество прогнозирования поступлений неналоговых доходов, предусматривающего отклонение фактического поступления неналоговых платежей от предполагаемой суммы.

Анализ действующего мониторинга качества финансового менеджмента позволяет сделать следующие выводы.

• 1.    Наличие методики прогнозирования поступлений доходов в бюджеты публично-правовых образований у органа управления финансами не может являться критерием качества подходов к прогнозированию неналоговых платежей. Теоретический и практический анализ прогнозирования доходов свидетельствует, что отклонение фактического поступления неналоговых платежей от прогнозируемой суммы обусловлено некорректными методологическими подходами к прогнозированию таких доходов.

• 2.    Рассматривая показатель просроченной дебиторской задолженности, который имеет тенденцию к снижению, и показатель дебиторской задолженности на забалансовых счетах, имеющий тенденцию к увеличению, у отдельных органов управления финансов, отметим, что темпы снижения просроченной дебиторской задолженности по отдельным органам управления финансами в 2021 г. относительно данных 2019 г. ниже, чем темпы возрастания задолженности, учитываемой на забалансовых счетах по показателю «сомнительная задолженность». Таким образом, при списании просроченной дебиторской задолженности с балансового учета уменьшается ее значение на конец отчетного периода, что положительно влияет на показатель финансового управления просроченной дебиторской задолженностью.

• 3.    Оценивая показатель эффективности управления дебиторской задолженностью, отметим, что предлагаемый алгоритм расчета зависит от суммы поступлений в имущественные доходы, в частности части прибыли унитарных предприятий, а также дивидендов от обществ с участием публично-правовых образований. Эта сумма должна быть перечислена в доход бюджета публичноправового образования в отчетном финансовом году и нивелирует иные неналоговые платежи, в том числе плату пользователей радиочастотного спектра, ожидаемые к взысканию штрафы и т. д.

• 4.    Отношение объема дебиторской задолженности к поступлениям доходов неналогового характера в краткосрочном периоде не является показательным и не отражает эффективность работы с ней. Оценку эффективности управления дебиторской задолженностью необходимо проводить как минимум в среднесрочной перспективе, а в идеале – с момента ее возникновения.

Таким образом, в рамках действующего финансового менеджмента главных администраторов доходов федерального бюджета применяются показатели, которые не отражают качество финансового менеджмента (методики прогнозирования поступлений доходов в бюджеты публично-правовых образований у органа управления финансами; отклонения фактического поступления неналоговых платежей от прогнозируемой суммы и т. д.). В связи с этим представляется целесообразным разработать комплексную методику качества прогнозирования неналоговых доходов бюджетов публично-правовых образований.

Нами была изучена статистика платежей за пользование лесами всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде (2014–2022 гг.) либо с момента начала поступления неналоговых платежей. В целях объективного подхода к анализу управления неналоговыми платежами публично-правовых образований была сформирована статистика о поступлении и прогнозе доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации, связанных с доходами за пользование лесами1. Для лучшего выявления основных тенденций были включены данные за 2022 г.

На основании статистических сведений сформирован график, который отражает долю отклонения прогнозируемой суммы доходов в виде природных ресурсов, связанных с доходами от пользования лесами, от их фактического поступления (рисунок 1). По оси абсцисс представлена информация о доле доходов в виде платы за пользование лесами в разрезе по всем бюджетам публично-правовых образований от их суммарного поступления в 2014–2022 гг., по оси ординат – соответствующая доля отклонения фактического поступления от их прогнозного значения. Желтым пунктиром обозначено допустимое пороговое значение, которое в соответствии с действующей методикой2 не превышает 15 %.

ее ееее

80 %

Допустимое пороговое отклонение до 15 %; более чем в 2 раза = 100 %

60 %

40 %

20 %

0 %

• - 20 %

• - 40 %

• - 60 %

4 %       6 %

8 %

10 %

12 %

14 %

-80 % е

-100 % е е2014 г. е2015 г. е2016 г. е2017 г. е2018 г. е2019 г. е 2020 г. е 2021 г. е 2022 г.

Рисунок 1 – Соотношение прогнозируемого размера доходов в виде платы за пользование лесами от их суммарного поступления

Анализ рисунка 1, на котором представлена динамика поступлений доходов в виде платы за пользование лесами, а также их прогнозирования в долгосрочной перспективе в части доходов консолидированных бюджетов субъектов публично-правовых образований, привел к следующим выводам.

• –    Во-первых, большинство субъектов Российской Федерации на протяжении последних 10 лет превышают прогнозные значения от фактического поступления. При этом при увеличении доли доходов в виде платы за пользование лесами происходит сокращение доли отклонения фактического поступления от их прогнозного значения.

• –    Во-вторых санкции, введенные в 2022 г., не оказали влияния на поступление доходов в консолидированные бюджеты субъектов публично-правовых образований в виде платы за пользование лесами за указанный период в связи повышением потребления лесной продукции промышленными предприятиями;

• –    В-третьих, изменения нормативных правовых актов, предусматривающих необходимость формирования методик прогнозирования доходов главными администраторами доходов бюджетов бюджетной системы страны, способствовали снижению отклонения фактических поступлений от прогнозируемого значения. Если в 2017 г. отклонение не превышало 20 % у 20 субъектов Российской Федерации, то в 2020 г. это количество возросло до 32.

В целях сокращения доли отклонения фактического поступления от прогнозного значения нами были изучены методики прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Их анализ в части доходов в виде платы за пользование лесами позволил сделать выводы, что в рамках финансового менеджмента целесообразно учитывать стоимостные и количественные показатели, которые влияют на прогноз доходов бюджетов публично-правовых образований, в частности:

• –    размер ставок платы за единицу объема древесины;

• –    коэффициенты к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов (древесины);

• –    объем древесины, подлежащий заготовке по договорам купли-продажи лесных насаждений;

• –    средний темп повышения (снижения) объема древесины;

• –    объем дебиторской задолженности (недоимки) по договорам купли-продажи лесных насаждений;

• –    площадь лесных участков, находящаяся в собственности публично-правовых образований.

На основании представленных индикаторов предлагаем следующую методику оценки качества управления доходами бюджета в части доходов при пользовании природными ресурсами (таблица 2). Максимальная итоговая оценка, которую может получить орган управления финансами в рамках мониторинга оценки качества управления доходами бюджета в части доходов при пользовании природными ресурсами, составляет единицу, минимальная – ноль. По итогам оценок формируется рейтингование органов управления финансами.

Таблица 2 – Пример мониторинга оценки качества управления доходами бюджета в части доходов при пользовании природными ресурсами

Вид бюджета субъекта Российской Федерации	Итоговая оценка	Доля отклонения прогнозируемых значений от фактических, %
		Размер ставок платы за единицу объема древесины	Коэффициент к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов (древесины)	Прогнозируемый объем древесины, подлежащий заготовке по договорам купли-продажи лесных насаждений	Объем дебиторской задолженности (недоимки) по договорам купли-продажи лесных насаждений	Площадь лесных участков, находящаяся в собственности публично-правовых образований
Вес		0,2	0,2	0,2	0,2	0,2
Субъект РФ 1	n1*a + n2b + + n3c + + n4d + n5e	n1	n2	n3	n4	n5
Субъект РФ 2	n6a + n7b + + n8c + + n9d + n10e	n6	n7	n8	n9	n10

* Показатели n1…n10 < 100 %.

К преимуществам применения представленного мониторинга оценки качества управления доходами бюджета в части доходов при пользовании природными ресурсами следует отнести:

• –    наглядность и интерпретируемость результатов;

• –    простоту вычислительных алгоритмов;

• –    выявление зон рисков на этапе составления бюджета в рамках бюджетного процесса при прогнозировании доходов при пользовании природными ресурсами.

К недостаткам данного метода можно отнести:

• –    субъективный характер выбора вида конкретных показателей;

• –    отсутствие объяснительной функции определенных отклонений (затруднения в объяснении причинно-следственной связи).

Представляется, что на базе обозначенных индикаторов, которые оказывают влияние на методологические и правовые основы управления неналоговыми доходами бюджетов публично-правовых образований, по нашему мнению, целесообразно разработать комплекс мер, реализация которых будет способствовать повышению качества оценки и результативности финансового менеджмента в области управления неналоговыми доходами бюджетов публично-правовых образований.

Таким образом, в данной статье выполнены следующие задачи:

• –    во-первых, рассмотрен действующий финансовый менеджмент главных администраторов доходов федерального бюджета;

• –    во-вторых, выявлены недостатки оценки качества действующей методики прогнозирования неналоговых доходов бюджетов публично-правовых образований;

• –    в-третьих, предложена новая модель мониторинга оценки качества управления доходами бюджета на примере доходов при пользовании природными ресурсами.