Совершенствование методов планирования бюджетных расходов муниципальных образований в области образования

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет - бюджет муниципального образования (местный бюджет), который является формой расходования денежных средств в расчёте на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования на определённый период времени [1] . Расходы муниципального бюджета представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. Они выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования денежных средств централизованного фонда государства по различным направлениям [1].

Бюджетное планирование - это инструмент управления бюджетной системой и межбюджетными отношениями при составлении бюджетов на основе прин- ципов и методов, исходящих из бюджетной политики государства [3].

Основными методами планирования бюджетных расходов являются следующие: индексный метод; балансовый метод; нормативный метод; программноцелевой метод; бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

Для планирования текущих расходов в нашей стране используется нормативный метод, а для решения возникающих проблем, разрешение которых возможно в определённый отрезок времени, предпочтительным является программно-целевой метод [2]. Одним из важнейших направлений социально-экономического развития России по улучшению муниципального управления является повсеместное внедрение технологии бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Вплоть до недавнего времени бюджеты всех уровней в России традиционно разрабатывались и исполнялись на основе идеологии «управления ресурсами (затратами)». Принципиальная невозможность построения эффективного «сметного» бюджета обусловила интенсивный поиск инновационных решений с целью реформирования бюджетного процесса в России. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (БОР) [4].

БОР - это распределение бюджетных ресурсов с учётом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов предоставления услуг в соответствии со среднесрочными приоритетами (3 года) социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на длительную перспективу объёмов бюджетных ресурсов. БОР как метод управления муниципальными финансами образовался из двух источников - комплексного среднесрочного планирования расходов в рамках жёстких бюджетных ограничений по секторам и программно-целевого бюджетирования [6].

Схема расчёта требующихся бюджетных ассигнований на оказание i -го вида услуг (Б i ) наглядно видна из следующей экономико-математической модели [4]:

Б1 = Ft • Н i + Б о i где Pi - показатель результата деятельности по i-му виду услуг, Hi - расчётно-нормативный уровень финансовых затрат на единицу полезного результата, Б0i - сумма постоянных затрат, не связанных напрямую с объёмом предоставленных услуг (например, расходы на содержание имущества бюджетного учреждения).

Конечный результат - то, для чего предоставляется услуга, польза и выгода от предоставленных услуг для получателей услуг и общества в целом. Показатели конечных результатов отражают общественно значимые социальные последствия той деятельности, объёмы которой измеряются показателями непосредственных результатов.

Широкое внедрение инновационной технологии БОР в социальной сфере (образовании) должно быть основано на решении двух принципиальных вопросов: формирование показателей результативности деятельности бюджетных организаций, определение метода измерения эффективности деятельности по управлению муниципальными расходами. Только располагая стандартами бюджетных услуг, муниципальные органы власти могут далее планировать показатели результатов своей деятельности. Схематически суть БОР отображена в таблице 1.

Таблица 1 - Соотношение количественных индикаторов, применяемых при бюджетировании, ориентированном на результат

	Количество	Качество
Ресурсы (затраты)	4) объём произведённых работ и затраченных ресурсов	2) качество услуг (доступность, уровень обслуживания, своевременность и т.д.)
Результаты и эффект	3) объём оказанных услуг, количество получателей услуг (результат и эффективность)	1) количество получателей услуг, получивших от неё пользу (эффект и результативность)

Необходимо учитывать, что важность данных индикаторов неодинакова. При затратном финансировании наиболее ценную информацию будет содержать левый нижний квадрант, в то время как БОР – правый нижний квадрант. В таблице 1 цифрами показана приоритетность каждого из квадрантов в рамках БОР. Предлагаемая схема удобна при выборе индикаторов для расходных программ.

Разработка и использование количественных индикаторов оценки бюджетных расходов относятся к ключевым и наиболее трудным элементам БОР. Сложность их применения заключается в точном определении связей между затратами, ре- зультатами и общественным эффектом, полученными от предоставленной бюджетной услуги. Зачастую власти не располагают статистическими данными, по которым можно было бы проследить подобные взаимосвязи.

Ещё более трудно планировать затраты в зависимости от желаемого общественного эффекта.

Вместе с тем использование количественных индикаторов составляет базис БОР. Попытаемся рассмотреть формирование показателей результативности деятельности бюджетных организаций применительно к бюджетированию услуг полного среднего образования (таблица 2).

Таблица 2 – Количественные индикаторы для оценки расходов на полное среднее образование

	Количество	Качество
Ресурсы (затраты)	Расходы на содержание образовательных учреждений (капитальный ремонт, заработная плата, хозяйственные нужды, питание). Количество педагогических ставок Количество школьников, получающих бюджетное финансирование. Число муниципальных общеобразовательных учреждений	Доля учителей с учёными степенями Доля учеников, посещающих факультативные занятия. Доля учителей, занятых дополнительными занятиями с учениками. Доля учителей, занятых организацией досуга учеников
Результаты и эффект	Количество школьников, окончивших школу. Затраты на одного ученика, окончившего школу. Процент охвата детей школьными учреждениями от численности детей соответствующего возраста.	Доля школьников, окончивших школу вовремя. Доля учеников, окончивших школу с отличием. Доля учеников участвующих в олимпиадах и других мероприятиях. Доля учеников, поступивших в вуз после окончания школы (на бюджетное финансирование). Доля учеников привлечённых к уголовной ответственности

В целом бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет уйти от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объёма расходования бюджетных средств, способствует выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Существуют следующие подходы к оценке связей между основными характеристиками бюджетной услуги [6].

Связь затрат и результатов. Оценка строится на анализе бюджетных данных за предыдущие годы. При наличии информации о планируемых результатах можно оценить необходимые для их достижения ресурсы. Однако в случае изменения внешних и внутренних условий необходимы более детальные оценки.

Связь затрат и общественного эффекта. Как и в предыдущем случае, анализ данных может строиться на использовании данных за прошлые годы. Сложность задачи увеличивается с учётом того, что общественный эффект зависит от большого количества факторов, определить вклад каждого из которых крайне трудно.

Связь результата и общественного эффекта. Общественный эффект является прямым следствием результатов бюджетных расходов, поэтому, как правило, определить связь параметров несложно.

В настоящее время существует три основных метода измерения эффективности деятельности по управлению муниципальными расходами [6].

• 1.    Анализ индексов (ratio analysis) – сопоставление показателей эффективности деятельности организации с показателями предыдущих периодов, а также с показателями аналогичных учреждений.

• 2.    Регрессионный анализ – сопоставление показателей результатов деятельности с совокупностью факторов, описывающих входящие ресурсы, и объяснение колебаний результатов с помощью колебаний факторов. Но с помощью этого метода невозможно определить изначальную причину изменений результата деятельности организации.

• 3.    Анализ пакетов данных (Data envelope analysis) – соотношение затраты / выпуск для учреждений относительно некоторой модельной организации. Деятельность учреждений признаётся неэффективной, если её производительность находится ниже определённого уровня или если её затраты были зафиксированы на уровне, выше признанного эффективным уровня. Этот метод ко всем перечисленным недостаткам ещё и страдает субъективным характером при выборе значений показателей, признаваемых эффек-

• тивными. Только комплексное применение всех трёх методов позволит качественно оценить деятельность органов муниципальной власти, но в основном упор нужно делать на регрессионный анализ при анализе эффективности управления учреждением. Применение этих методов требует набора показателей деятельности муниципалитета. Показатели должны отражать набор целей деятельности, быть специфическими, в достаточной степени дезагрегированными и поддаваться количественному измерению в той или иной форме. Несмотря на очевидные достоинства технологии БОР, нельзя не обратить внимание на ряд проблем [4], связанных с её внедрением в практику.

Для этих целей рассчитываются затраты на единицу выпуска для каждого вида муниципальных услуг, а также индексы производительности (отношение входящих ресурсов к выпуску). Являясь самым простым и наиболее дешёвым методом измерения эффективности, анализ индексов имеет множество ограничений. В частности, он не позволяет учесть объективные факторы, оказывающие влияние на состояние менеджмента в учреждении, в сравнении с другими учреждениями или с предыдущими периодами.

Во-первых , установление связи с конечным социально значимым результатом может потребовать проведения дополнительных исследований в социальной и экономических сферах, далеко выходящих за рамки собственно бюджетного процесса и требующих дополнительных затрат. Во-вторых , необходимо создание системы контроля качества муниципальных услуг, что также потребует дополнительных затрат. В-третьих , принципиальным ограничением БОР является неизмеримость многих важнейших показателей развития социальной сферы, нравственный климат в обществе и т.п.

Наличие тех или иных отрицательных моментов в методологии БОР тем не ме- нее не меняет оценки перспективности её использования в бюджетном процессе РФ. Таким образом, одним из основных направлений реформирования бюджетной системы РФ выбран переход от нормативного (сметного) метода планирования бюджетных расходов к БОР.