Совершенствование надзорно-контрольной деятельности Федеральной службы по труду и занятости в сфере занятости населения на основе создания системы управления рисками

Согласно ст. 1 Конвенции МОТ № 88 «Об организации службы занятости» от 9 июля 1948 г., основной ее обязанностью является обеспечение наилучшей возможной организации рынка труда в качестве неотъемлемой части национальной программы достижения и поддержания полной занятости, развития и использования производительных сил. Анализ деятельности органов служб занятости разных стран, а также многолетний опыт сотрудничества российских органов службы занятости с Всемирной ассоциацией государственных служб занятости (далее ВАГСЗ)1, органами служб занятости Германии, Франции, Норвегии, Великобритании, Канады это подтверждает. Эффективность выполнения стоящих перед службой занятости задач в значительной степени связана с выбором рациональной структуры управления и применением современных управленческих технологий.

Процессы, происходящие в последние два десятилетия в государственных службах стран ОЭСР, включая службы занятости населения, во многом определяются переходом к парадигме нового государственного управления (NewPublicManagement – далее NPM), базирующейся на адаптации бизнес-технологий к деятельности органов государственного управления. NPM включает ряд достаточно общих направлений – повышение результативности деятельности государственных организаций, децентрализацию процессов управления, либерализацию услуг и использование института государственно-частного партнерства при их оказании, усиление ориентации на потребности получателей услуг, переход к управлению по результатам и т.д.

В большинстве развитых стран были проведены масштабные административные реформы, связанные с децентрализацией государственного управления. Децентрализация основывается на принципе субсидиарности, предусматривающем осуществление государственных функций и оказание государственных услуг структурами, наиболее приближенными к гражданам. Одной из главных целей таких преобразований является повышение качества и эффективности услуг.

Децентрализация предполагает перераспределение ответственности на более низкие уровни управления, в то время как роль высшего звена сводится к принятию стратегических решений, связанных с планированием, установлением целей, стандартов, норм. При этом сохраняется «внутренняя» вертикальная координация между национальным, региональным и муниципальным уровнями. На национальном уровне внедряются системы мониторинга и оценки, аудита эффективности в дополняющие или заменяющие к более традиционным системам надзора и контроля.

Не обошли такие преобразования и органы служб занятости разных стран. Так, в органах службы занятости Германии, Франции, Бельгии, Хорватиивнедрен аудит, основанный на риск-ориентированном подходе.

Вопрос оптимизации деятельности государственной службы занятости является актуальным и для Российской Федерации,основной задачей которой является эффективная реализация политики занятости населения и социальной поддержки безработных граждан.

Трехкомпонентная система государственной службы занятости населения согласно статье 15

Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» [1]состоит из:

• -    уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти;

• -    органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в области содействия занятости населения и переданное полномочие по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;

• -    государственных учреждений службы занятости населения.

Одной из основных функций Федеральной службы по труду и занятости (далее – Роструд) в рамках процесса обеспечения граждан Российской Федерации гарантиями государства по реализации своих конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы является реализация комплекса мероприятий по исполнению государственных функций по надзору и контролю за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения в части социальной поддержки безработных граждан и расходованием субвенций, представляемых бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета на осуществление переданного полномочия, по надзору и контролю за осуществлением социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными [2].

Сегодня сложилась система, которая характеризуется наличием большого числа участников (органов власти),осуществляющих полномочия по надзору и контролю в сфере занятости населения. Среди них: Роструд, органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере занятости населения, Минтруд России, Счетная палата, Контрольно-счетные органы субъектов РФ, Рос-финнадзор, Прокуратура, Минрегион России2.

Органы власти, осуществляющие надзор и контроль в сфере занятости населения, во многом дублируют функции друг друга. На федеральном уровне, учитывая множественность субъектов контроля, системность и комплексность последнегов сфере занятости населения нуждается в коренной научно-обоснованной корректировке.

Представляется, что система надзора и кон- троля в сфере занятости населения в рамках совершенствования государственного управления должна быть подвергнута реформированию с целью повышения ее эффективности, устранения дублирования функций органов власти и избыточности этих функций в целом.

В основу оптимизации можетлечь существующая агентская модель организации органов исполнительной власти: министерство – центр принятия решений, служба и агентство – центры реализации решений. Работы по оптимизации должны базироваться на следующих принципах:

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Наделение контрольными полномочиями более высокого уровня управления может быть осуществлено только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне.

Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от муниципального уровня кфеде-ральному. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях.

Таким образом, существует необходимость оптимизации надзорно-контрольной деятельности Роструда в сфере занятости населения. В настоящее время сложились предпосылки для внедрения в Рострудериск-ориентированного контроля в сфере занятости населения, который будет способствовать снижению финансовых, временных и трудовых затрат на осуществление контрольных мероприятий.

Одним из основополагающих факторов успешной деятельности органов государственного контроля является возможность осуществления контроля с использованием современных информационных технологий, и создания системы управления рисками, в первую очередь основанной на принципах выборочности контроля, системного информационного анализа и стратегического планирования в сфере своей деятельности.

Создание в Роструде системы управления рисками в сфере занятости населения обеспечит смещение акцента при проведении надзорноконтрольных мероприятий с последующего на текущий и предварительный контроль, полноценное использование для этих целей современных информационных технологий.Важно отметить, что особая роль отводится мониторингам и оценке качества и доступности предоставляемых государственных услуг в области содействия занятости населения, являющимся стратегическим функционалом в рамках системы управления рисками внутри Государственной службы занятости населения.

Риск-ориентированный контроль в сфере занятости населения предлагается распространить на следующие основные вопросы сферы занятости населения:

• -    соблюдение законодательства в области занятости;

• -    финансовое обеспечение мероприятий по содействию занятости населения;

• -    оценка правомерности, качества и доступности предоставления государственных услуг в области содействия занятости населения;

• -    эффективность осуществления субъектом Российской Федерации надзорно-контрольных функций в сфере занятости населения.

Предлагаемая модель риск - ориентированного контроля в сфере занятости населения в системе Государственной службы занятости населения представлена на рис. 1.

Целями риск-ориентированного контроляв сфере занятости населения являются:

• -    обеспечение соблюдения органами государственной власти субъектов РФ законодательных, нормативных правовых актов в сфере занятости населения;

  

  Рис. 1. Модель риск-ориентированного контроля в сфере занятости населения

  
  

  ч >

  
  

• -    повышение качества предоставления государственных услуг в сфере занятости населения;

• -    повышение эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия в сфере занятости населения.

Основные задачи риск-ориентированного контроляв сфере занятости населения следующие:

• -    формирование единого информационного пространства управления рисками, обеспечивающего функционирование системы управления рисками на базе специально созданной автоматизированной информационной системы;

• -    определение потенциальных и фиксирование выявленных рисков нарушений в сфере занятости населения;

• -    выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений;

• -    оценка возможного ущерба в случае возникновения потенциальных рисков и ущерба при выявленных рисках;

• -    определение возможности предотвращения или минимизации рисков, а также определение требуемых ресурсов и разработка предложений по их оптимальному распределению;

• -    разработка и практическая реализация мер по предотвращению или минимизации рисков;

• -    контроль за практической реализацией мер по предотвращению или минимизации рисков;

• -    оценка эффективности применяемых мер по управлению рисками и корректировка управленческих решений;

• -    накопление и анализ информации о результатах применения отдельных форм контроля либо их совокупности, а также о причинах и условиях, способствующих совершению нарушений, с целью выработки предложений по модернизации стратегии риск-ориентированного контроля.

Внедрение риск-ориентированного контроля в сфере занятости населения позволит перейти на качественно новый уровень контроля за обеспечением гарантий государства по реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы.

*****

Конвенция МОТ № 88 «Об организации службы занятости»

Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации";

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости".