Совершенствование организационно-правового инструментария воспроизводства земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения

Вве^ение. Природно-ресурсный потенциал является основополагающим залогом повышения эффективности использования земли в сельском хозяйстве, обеспечивающий возмо^ность развития сельскохозяйственного комплекса региона и выступающий в качестве условия существования агропромышленного комплекса. Рациональное и эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения способствует обеспечению продовольственной безопасности государства, что в настоящее время является проблемой для многих стран в связи с увеличением численности населения в мире; сохраняет традиционный уклад ^изни сельского населения, обеспечивает его занятость. Земли сельскохозяйственного назначения являются и территориальным базисом размещения населения, и кормовой базой ^ивотноводства, и сырьевой базой для промышленности – основой существования сельскохозяйственного производства в целом. Сельскохозяйственная продукция мо^ет использоваться в качестве альтернативного источника топлива – решение проблемы нехватки энергетических ресурсов. Приведенные факты свидетельствуют о ценности земель сельскохозяйственного назначения и требуют совершенствования системы управления ими, обеспечения сохранности и воспроизводства, посредством недопущения сокращения площади земель данной категории и переводом ранее вышедших земель.

Цель иссле^овани^ – совершенствование организационно-правового инструментария воспроизводства земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения в обеспечении устойчивого развития сельского хозяйства в регионе (по материалам Орловской области).

Услови^, материалы и мето^ы . Проведенное исследование базируется на теории современного законодательства, данных региональных докладов о состоянии и использовании земель в Орловской области, статистической информации в области развития и обеспечения аграрного сектора региона. В рамках исследования использованы эмпирические методы исследования, основанные на сравнении и анализе имеющихся данных с обоснованием последующих выводов.

Результаты и обсу^^ение. На сегодняшний момент времени, в рамках наблюдающегося сни^ения плодородия сельскохозяйственных угодий, повышение эффективности их использования, возмо^но за счет роста ресурсообеспеченности и стремления к повышению культуры земледелия. Действенным вариантом ресурсообеспеченности аграрного сектора выступает система воспроизводства земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения на основе использования организационно-правового механизма регулирования состояния земельного фонда региона и страны в целом. Использование представленного механизма определяет потребность изучения земельного фонда Орловской области, его состава и структуры, а так^е динамики показателей площади по отдельным компонентам (категориям земель), входящим в его состав.

Земельный фонд Орловской области представлен совокупностью земель различных категорий и в общем объеме составляет 2465,2 тыс. га. по состоянию на 01.01.2019 г., согласно данным регионального доклада о состоянии и использовании земель в Орловской области за 2018 г. На основании данных представленного регионального доклада, общая площадь земель сельскохозяйственного назначения составляет 2035,9 тыс. га или 82,6%, что определяет аграрный характер области и ва^ность земель данной категории для региона.

Характеристика земельного фонда Орловской области по категориям земель по состоянию на 01.01.2019 г. представлена на рисунке 1.

₂₃₂3 5, 5169,8 1,41,5

197,9 ,

2035,9

Земли сельскохозяйственного назначения

Земли населенных пунктов

Земли п^омышленности, т^анспо^та и иного назначения Земли особо ох^аняемых те^^ито^ий

Земли лесного фонда

Земли запаса

Рисунок 1 - Схема распределения земель на территории Орловской области по категориям земель, тыс. га (на 01.01.2019 г.) [2]

Так^е стоит отметить, что из общей площади земель области 213,0 тыс. га или 8,6% занимают земли природоохранного значения, 14 тыс. га или 0,6% - особо ценные земли. Из земель сельскохозяйственного назначения общей площадью 2035,9 тыс. га, наибольшая доля находится в собственности граждан -1126,1 тыс. га (55,3%) и муниципальной собственности - 602,4 тыс. га (29,6%). В собственности юридических лиц находится 307,4 тыс. га, что от общего количества составляет 15,1%. [2, 12] Соответственно, основным субъектом, заинтересованным в организации воспроизводства и эффективном управлении земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения, являются физические лица, составляющие наибольшую долю правообладателей земель данной категории. Стоит отметить, что ситуация с земельными ресурсами в области складывается так, что многие фермеры и гра^дане отказываются от земли и передают ее муниципалитетам. Это свидетельствует о наличии организационно-экономических проблем в сфере земельных отношений, так как подобные эпизоды не встречались ни в мировом опыте земельных отношений, ни в опыте России [11].

Земли сельскохозяйственного назначения составляют основу земельного фонда региона и являются основным ресурсом, обеспечивающим существование и развитие аграрного производства. Учитывая ва^ность данной категории земель для региона, необходимо обеспечить сохранение существующих площадей, не допуская выхода и перевода земель данной категории в иные. Однако за период с 1990 г. в результате проводимой аграрной реформы общая площадь земель сельскохозяйственного назначения Орловской области сократилась на 260,7 тыс. га, что негативным образом отразилось на существовании и развитии аграрного сектора региона. Значительное сокращение площади земель анализируемой категории связано в первую очередь с переводом земель данной категории в иные, что наглядным образом представлено в таблице 1.

Таблица 1 - Динамика и структура земельного фонда по категориям [2]

Категория земель	Площадь, тыс. га				+/- 2018 г. к
	1990 г.	2017 г	2018 г.
			площадь	%	1990 г.	2017 г.
Земли сельскохозяйственного назначения	2296,6	2031,3	2035,9	82,6	-260,7	+4,6
Земли населенных пунктов	20,6	197,9	197,9	8,0	+ 177,3	-
Земли промышленности, транспорта и иного назначения	26,5	23,2	23,2	0,9	-3,3	-
Земли особо охраняемых территорий	0,1	35,5	35,5	1,4	+35,4	-
Земли лесного фонда	120,8	169,8	169,8	6,9	+49,0	-
Земли водного фонда	-	1,5	1,5	0,1	+ 1,5	-
Земли запаса	0,5	6,0	1,4	0,1	+0,9	-4,6
Итого земель в административных границах	2465,1	2465,2	2465,2	100,0	+0,1	-

Данные таблицы 1 позволяют сделать вывод о том, что основу сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения составляет перевод земель данной категории в категорию земель населенных пунктов.

Учитывая особую ва^ность сельскохозяйственных угодий, как наиболее ценных компонентов земель сельскохозяйственного назначения, мы проанализировали изменение площади земель предприятий, организаций и гра^дан, занимающихся производством сельскохозяйственной продукции. Общая площадь земель, находящаяся в распоря^ении данных субъектов, составляет 2110,7 тыс. га, в том числе 1999,1 тыс. га приходится на сельскохозяйственные угодья, из них 1554, 6 тыс. га - пашня (по состоянию на 01.01.2019 г.). Общая площадь земель из этой категории пользователей в сравнении с 1990 г. сократилась на 185,9 тыс. га, из сельскохозяйственных угодий - на 74,5 тыс. га, в т.ч. пашни на 107,7 тыс. га [2, 9].

Представленные обстоятельства поро^дают необходимость разработки организационно-правового инструментария, обеспечивающего сохранение целостности земельного фонда региона и недопущения сокращения основного ресурса существования сельскохозяйственного комплекса. Проведенное исследование отра^ает негативную динамику сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения, однако данное сокращение за последние 5 лет фактически не затронуло пашню, в виду чего данное обстоятельство не оказывает значительного влияния на эффективность использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве.

Проблемы воспроизводства земельных ресурсов сельского хозяйства не является новеллой в системе управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения, однако имеющиеся разработки и рекомендации не охватывают всех научных и практических вопросов сельскохозяйственного производства в условиях постоянно изменяющейся внешней среды. Так, достаточное количество нерешенных проблем приходится на регулирование вопросов в области рационального использования земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения [3, 8].

На сегодняшний момент отрасль сельского хозяйства находится в череде основных насущных вопросов ввиду важности данного сектора в экономике как отдельных регионов, так и страны в целом. В силу данного обстоятельства с 1 марта 2015 г. в РФ вступил действие Федеральный закон № 171 ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», основными целями которого являются установление нового порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Изменение правового регулирования возникновения, прекращения и реализации прав на земельные участки является глобальным скачком на пути повышения эффективности в управлении земельными ресурсами [6]. Данный документ является новым шагом на пути реформирования земельных отношений с правовой точки зрения.

Помимо этого, заметные изменения произошли и в подходах к регулированию аграрного сектора, как на национальном, так и на региональном уровнях. Государственные органы перестали вмешиваться в рыночные процессы и управление хозяйственной деятельностью товаропроизводителей и начинают переходить к косвенным методам воздействия на экономические субъекты.

Рассматривая правовой аспект совершенствования системы земельных отношений в РФ, остановимся более подробно на основных проблемах существующей нормативно-правовой базы по данному вопросу.

Основополагающим документом в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения является Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». 19 статья (ч. 3) данного ФЗ направлена на обеспечение эффективного использования земель и разрешение данной проблемы при обнару^ении существенных минусов. Однако у^е в настоящее время существуют достаточно серьезные проблемы реализации требований указанного нормативного акта, основными из которых являются:

• -    ограниченный объем финансирования на подготовку межевых планов и оплату работ кадастровых ин^енеров в отношении земельных участков, выделяемых в счет земельной доли;

• -    недостаточное количество выделяемых бюджетных средств на публичное представление информации в СМИ;

• -    отсутствие структурных подразделений, занимающихся земельными отношениями в органах местного самоуправления [1,7].

С точки зрения обоснования данных минусов следует отметить недоработку закона на федеральном уровне - не произведен учет и анализ всех форс-ма^орных обстоятельств, сдер^ивающих полноценную реализацию предложенных мероприятий.

Следует так^е отметить, что в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения, неоднозначность института имущественных прав покупки данного типа земельных участков, позволяет «обходить» действующее законодательство, посредством применения притворных сделок, то есть замены непосредственной купли-продажи на дарение, мену, ренту, не регулируемых со стороны ФЗ № 101, но учтенных гра^данским законодательством.

Разрешение данных проблем возмо^но исключительно на государственном уровне, посредством контроля за совершением операций с недви^имостью со стороны органов власти, а так^е признании притворных сделок ничто^ными, то есть абсолютно недействительными, с последующей реституцией и софинансированием процесса оформления земельных участков и проведения кадастровых работ для физических лиц, активно занимающихся ведением сельского хозяйства.

Для выполнения вышеизложенных пунктов, необходимо:

• -    создать законодательную базу, где четко должны быть прописаны вопросы собственности на землю, права и ответственность за ее рациональное использование, восстановления плодородия почв и защиты земель;

• -    сформировать комплекс факторов (мероприятий, механизмов), обеспечивающих повышение эффективности сельскохозяйственного производства и его конкурентоспособности, а так^е привлекательности для инвесторов;

• -    усилить роль государственного регулирования земельных отношений, провести разграничение земель ме^ду федеральным, региональным и местным уровнями;

• -    повысить социальный уровень жизни земледельцев, проживающих в сельской местности [4, 10].

Находясь у истоков очередного реформирования системы управления земельными ресурсами важно учесть прошлый негативный опыт и по максимуму постараться нивелировать те ошибки, которые не позволили достичь в полной мере целей земельной реформы 90-х годов прошлого века.

Рассматривая организационные аспекты управления земельными ресурсами в АПК Орловской области, как зеркало, отражающие общую ситуацию в стране, остановимся на анализе существующих проблем:

• -    ухудшение материально-технического обеспечения аграрного сектора (высокий моральный и физический износ);

• -    слабое развитие агропродовольственных рынков (наличие торговых барьеров, особенно заметных в агропродовольственной сфере);

• -    отсутствие целенаправленной региональной политики по привлечению инвестиций в наиболее привлекательные с финансовой точки зрения сельскохозяйственные проекты;

• -    сокращение фонда земель сельскохозяйственного назначения путем перевода данных земель в состав земель иных категорий;

• -    отсутствие комплексной оценки эффективности использования земельных ресурсов [27].

Соответственно, первоочередной задачей на пути разрешения рассматриваемого вопроса с управленческой точки зрения является недопущение сокращения площади сельскохозяйственных угодий посредством их изъятия из экономического оборота и перевода их в другие категории, а так^е повышение ответственности землепользователей в целевом использовании этих земель. Ввиду невозможности полной ликвидации факта перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории, в рамках роста и развития городов и все большего вовлечения прилегаемых к ним территорий в общую часть городского пространства, стоит на законодательном уровне закрепить ограничения в переводе сельскохозяйственных угодий в состав иных категорий земель и обеспечить сохранность особо ценных составляющих земельного фонда [3].

Не менее ва^ной задачей управленческого аспекта является детальное разграничение прав собственности, с конкретизацией данных прав по уровням управления:

• -    федеральный уровень;

• -    региональный уровень;

• -    муниципальный уровень.

Данный факт поспособствует закреплению за ка^дым отдельным земельным участком истинного владельца, а, как следствие, вывод системы управления земельными ресурсами на качественно новый уровень, позволяющей обеспечить дол^ный уровень контроля за ка^дым субъектом и организовать систему учета по сокращению земель сельскохозяйственного назначения в разрезе ка^дого отдельного субъекта права.

Снятие торговых барьеров и выход на рынок мелких и средних производителей сельскохозяйственной продукции поспособствует развитию самого рынка, увеличению доли продукции местных товаропроизводителей и повышению занятости населения на селе. В силу чего, данное обстоятельство помо^ет решить сразу несколько проблем.

Рассматривая вопросы оптимизации и совершенствования земельных ресурсов в нашей стране, необходимо учитывать многофакторность и многоаспектность данного вопроса, а, соответственно, и предлагаемые решения данной проблемы дол^ны носить комплексный характер. В виду чего данное исследование базируется на интеграции организационных и правовых аспектов управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения в условиях организации воспроизводства земель данной категории и сохранении доли сельскохозяйственных земель в общем объеме земельного фонда региона.

Выводы. Учитывая ранее проведенную оценку эффективности управления земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения, обязательным моментом встает вопрос совершенствования организационноправовых аспектов управления данным типом ресурсов и организации их воспроизводства, как оптимального и единственного инструмента, направленного на дости^ение необходимых результатов и показателей развития сельского хозяйства в регионе. Повышение эффективности использования земельных ресурсов невозмо^но без однозначно определенного алгоритма действий, норм и правил, регламентирующих порядок совершенствования управления объектами (земельными ресурсами) на уровне муниципалитета, региона и страны в целом. Предло^енные мероприятия по различным аспектам управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве будут способствовать повышению эффективности использования самой земли в АПК страны и организации воспроизводства земельных ресурсов рассматриваемой категории. Полная ликвидация факта перевода земель в иные категории невозмо^на, однако целесообразно рассматривать вариант сохранения наиболее ценных компонентов земель сельскохозяйственного назначения – сельскохозяйственных угодий, являющихся особо ценными и обеспечивающими организацию производства сельскохозяйственной продукции. Ввиду чего, необходимо дополнить ст. 7 Федерального закона 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2019) пунктом, не допускающим перевод сельскохозяйственных угодий, используемых в сельскохозяйственном производстве в иные категории. Представленное дополнение в совокупности с вышеописанными организационно-правовыми аспектами позволит обеспечить сохранность земель сельскохозяйственного назначения и предопределит характер использования особо ценных компонентов земель данной категории в условиях организации устойчивого развития сельских территорий.