Совершенствование политико-правового регулирования физкультурно-спортивной сферы в Российской Федерации

Г осударственное регулирование отношений в области физической культуры и спорта, на мой взгляд, в последние годы обладает позитивной динамикой.

Данный политический курс закономерен и продиктован во многом объективными факторами, которые одновременно стали проблемами, требующими совместного решения со стороны власти и общества. На федеральном уровне создана прочная нормативная и ресурсная база, позволяющая планомерно и последовательно добиваться поставленных целей, прогнозировать высокую эффективность развития отрасли, своевременно реализовывать задачи, многие из которых представляются по-прежнему достаточно сложными в свете смещения центра ответственности в региональный сегмент.

Поэтому о смене курса физкультурно-спортивной политики России, по моему мнению, в ближайшем десятилетии не может идти речь. Во всяком случае, ключевым аргументом такого вывода необходимо признать объективную потребность в закреплении позиций по тем результатам, которые сложились в ходе уже проведенной работы, а также незаверешенность процесса реализации действующей в стране стратегии развития физической культуры и спорта.

Однако современные реалии диктуют государству условия, при которых неизбежна корректировка проводимой физкультурно-спортивной политики. Это подтверждает и среднесрочный характер принимаемых на федеральном и региональном уровнях программ развития отрасли. Примечательно, что многие субъекты федерации и муниципалитеты переходят от 5-летнего планирования мероприятий к более сокращенным временным промежуткам (3 года и менее), ставя перед собой задачи преимущественно оперативного, текущего характера. В силу этого обстоятельства отдельные исследователи полагают, что подобная тенденция затронет и общефедеральные программы развития физкультурноспортивного сектора [Дмитриева 2013: 176; Гриб, Алексеев 2013: 7]. На мой взгляд, такого сокращения целевых федеральных программ не предвидится, поскольку в России складывается система формирования физкультурноспортивной политики, при которой федеральный центр устанавливает макропоказатели отрасли и границы государственного вмешательства в спортивный сектор. Становится очевидным, что в силу масштаба мероприятий, проведение которых необходимо для достижения целей и задач, сокращение сроков планирования невозможно и даже ущербно.

Напротив, подобная тенденция в региональном сегменте отрасли полностью оправданна, поскольку разработка политики субъекта федерации по управлению физкультурно-спортивным сектором происходит в процессе осуществления общегосударственной стратегии развития физической культуры и спорта. Закономерно в этой связи и образование специализированного Совета при Президенте РФ по вопросам физической культуры и спорта, заседания которого все чаще проходят в субъектах федерации и затрагивают в большей степени региональный сегмент отрасли. По существу, подобным образом происходит координирование условий своеобразного «партнерского соглашения», нацеленного на корректировку отдельных элементов физкультурно-спортивной политики применительно к конкретным регионам или муниципальным образованиям.

Данный механизм совместной выработки подходов к решению проблем физкультурно-спортивной отрасли подтверждает переход от вертикальной модели управления к договорной и открывает перед субъектами федерации более широкие возможности в самостоятельном поиске средств и приемов управления отраслью на своей территории. Для федерального центра использование подобного порядка выгодно по нескольким позициям. Прежде всего, происходит реализация принципа федерализма, критику за воплощение которого довольно часто можно слышать в адрес федеральных властей [Дроздова 2013: 45; Балобанова 2013: 31]. Наблюдается постепенное смещение ответственности за осуществление многих мероприятий в рамках физкультурно-спортивной политики на региональную элиту и спортивные корпорации. Вместе с тем стоит констатировать, что в настоящее время степень такой ответственности представлена в довольно усеченном виде. Поэтому, думается, следует ожидать постепенного усиления ответственности территориальных структур и организаций, чья деятельность дает неудовлетворительные результаты в процессе управления физкультурно-спортивным сектором. И речь в данном случае идет не столько о юридической, сколько именно о политической ответственности с использованием целого спектра рычагов воздействия на отдельных участников данного процесса [Гарипов, Зазнаев 2013: 51; Гарипов 2014а: 281; Гарипов 2014б: 223].

Затрагивая вопрос об ответственности субъектов физкультурно-спортивной политики, стоит отметить, что ни законодательным, ни программным образом она не зафиксирована. Поэтому низкая эффективность в достижении определенных целей со стороны как федеральных, так и региональных структур может трактоваться двояко. В подавляющем большинстве случаев недостатки в физкультурно-спортивной политике списываются на объективные факторы, особенно в части регионального и муниципального сегментов отрасли [Нисневич 2013: 69; Шаблинский 2013: 75]. Чаще всего ситуация доходит до отставки должностных лиц органов власти и спортивных организаций, однако в современной отечественной истории такие прецеденты крайне редки и малоэффективны с позиций дальнейшего решения проблем физкультурно-спортивной отрасли. Наибольшую сложность представляет экономический аспект в негативных последствиях политических нарушений, поскольку произведенные государством затраты на финансирование неэффективных мероприятий порой колоссальны [Гарипов 2013: 50]. Однако механизм возврата средств при их формально правильном, но непродуктивном использовании в российских условиях по-прежнему не существует.

Думается, необходимо ввести институт ответственности не только за неэффективную реализацию физкультурно-спортивной политики, но и за ее некачественную разработку, при которой формируются заведомо невыполнимые программы или планы с завышенными показателями. Равным образом представляется целесообразным установление санкций за несвоевременную выработку политических позиций по вопросам развития физической культуры и спорта, что иногда наблюдается в региональном сегменте отрасли.

Когда поднимается вопрос о политической ответственности, неизбежно приходится задумываться о ее мерах. В аспекте физкультурно-спортивной политики, помимо лишения должностного статуса, представляется оптимальным применение целого комплекса негативных последствий. В частности, к ним можно отнести отзыв властных полномочий, приостановление лицензии, аннулирование аккредитации, принудительную ликвидацию спортивной корпорации, компенсацию неэффективных расходов, лишение права на проведение определенных спортивных мероприятий и т.п.

Следует предположить, что в России имеется перспектива делегирования функций по контролю над участниками спортивной системы национальным федерациям по отдельным видам спорта. Речь идет, прежде всего, о легализации уже сложившейся практики лицензирования профессиональных кадров в спорте, которая была закономерно внедрена как проявление международных стандартов [Кривохижа 2003: 21; Максимов и др. 2012: 49]. С формальной стороны вопросы лицензирования находятся в ведении федерального центра, однако фактически в профессиональном спорте эту задачу активно реализуют национальные и международные федерации по отдельным видам спорта.

Кроме того, по моему мнению, имеет смысл делегировать полномочия по аккредитации региональных спортивных организаций, в т.ч. федераций по отдельным видам спорта, крупнейшим общефедеральным спортивным объединениям, которые, в свою очередь, прошли государственную аккредитацию. Фактически подобный механизм постановки на учет специализированных организаций уже сформирован в отдельных видах спорта. В частности, национальные федерации спорта проводят своеобразную аккредитацию спортивных клубов, устанавливая в отношении них комплекс требований под условием приобретения специального членства. Учитывая, что по законодательству общероссийские федерации спорта обязаны иметь в своем составе большое число региональных федераций, представляется оптимальной отмена их государственной аккредитации и постепенная замена данного института контроля на международную сертификацию их деятельности.

С другой стороны, отмена аккредитации лишит субъекты федерации мощного рычага воздействия на данные организации, поскольку именно региональные структуры осуществляют в настоящее время эту процедуру. В связи с этим следует отметить, что курс на автономизацию спортивной системы, объявленный на общегосударственном уровне еще в конце 1990-х гг., в ближайшее десятилетие будет оставаться актуальным, предопределяя дальнейшее ослабление государственного вмешательства в физкультурно-спортивную сферу. Соответственно, наиболее вероятной перспективой станет передача полномочий по контролю над спортивными корпорациями центральным негосударственным объединениям, в т.ч. функций финансового мониторинга. Тем самым не придется производить коренных преобразований со стороны государства, поскольку указанные процессы уже динамично развиваются в спортивном секторе и требуют лишь их легализации.

Аналогичным образом следует перенести на корпоративный уровень такой вопрос, как установление реестра спортивных специалистов. В настоящее время этим по-прежнему занимается государство, закрепляя в юридической форме перечень должностей и профессий, относящихся к физкультурно-спортивной сфере. От факта государственного признания определенных субъектов физкультурноспортивных отношений зависит применение к ним соответствующего законодательства. Вместе с тем в настоящее время уже очевидно, что государственное регулирование реестра физкультурно-спортивных специалистов значительно отстает от реального положения отрасли, в которой с активным внедрением международных стандартов возникла целая категория участников, не признаваемых на формальном уровне субъектами спорта. В частности, речь идет о спортивных агентах, стюардах, специалистах по работе с болельщиками, рекрутерах и т.д. На первый взгляд, отсутствие данных наименований в перечне, утверждаемом на государственном уровне, может показаться исключительно формализованной проблемой. Однако в действительности указанные категории лиц сталкиваются со значительными трудностями как юридического, так и практического порядка, в т.ч. оказываются за пределами проводимой физкультурно-спортивной политики. Фактически их деятельность подвержена неограниченному вмешательству со стороны спортивных организаций.

Таким образом, спортивные специалисты признают власть федераций спорта как национального, так и международного уровня, принимают разработанные ими правила, несут специальную ответственность, налагаемую на них со стороны корпоративных субъектов, т.е. осуществляют свою деятельность без государственного вмешательства. Это подтверждает тезис о необходимости предоставления полномочий спортивным корпорациям по вопросам отнесения той или иной категории лиц к специалистам физкультурно-спортивного профиля.

Исходя из сделанных предложений, следует рассмотреть такой существенный для национальной спортивной системы вопрос, как способность современных спортивных федераций осуществлять значительный комплекс полномочий. В этой связи усиление власти спортивных корпораций вызывает у отдельных исследователей обоснованную критику [Бычкова 2013: 34]. В частности, под сомнение ставится как сама реализация государственных полномочий по управлению отдельными сегментами спорта специализированными организациями, так и их способность гарантировать соблюдение прав и интересов непосредственных участников спортивной системы [Санникова 2013: 158]. Кроме того, многие физкультурноспортивные объединения являются юридическими лицами, которые в любой момент могут быть ликвидированы или реорганизованы по воле их учредителей либо в силу объективных причин, в т.ч. экономического свойства [Мельник 2008: 24; Братановский и др. 2011: 50]. Соответственно, в литературе сложилось общее мнение о том, что делегирование отдельных властных полномочий и одновременное ослабление государственного контроля над спортивными корпорациями приведет к коллапсу в управлении физкультурно-спортивным сектором.

Думается, с данным выводом не следует соглашаться, поскольку участие корпоративных субъектов в регулировании спортивной сферы является общемировой практикой, имеющей довольно длительную историю. Прекращение или изменение формы деятельности управляющего звена – неизбежный процесс, свойственный не только федерациям спорта, но и органам государственной власти. Современные условия создания и функционирования общероссийских спортивных федераций позволяют сделать утверждение, что возникновение случайных фигур на этой политической арене исключено. Вряд ли можно всерьез воспринимать прогнозы о ликвидации Российского футбольного союза или Континентальной хоккейной лиги, прочно обосновавшихся в соответствующих видах спорта и имеющих тесные связи с международными спортивными организациями. Равным образом трудно представить добровольное прекращение ими деятельности по решению учредителей, среди которых подавляющее большинство представлено региональными спортивными объединениями. Даже в сложных объективных условиях любая проблема, с которой сталкиваются центральные физкультурно-спортивные организации, может быть решена совместно с государственной властью, открытой для диалога и оказания помощи.

К тому же ослабление государственного вмешательства в деятельность спортивных организаций вовсе не подразумевает полную утрату контроля над ними. Необходимо помнить, что приобретение корпоративной формы сопровождается государственной регистрацией, а непосредственное осуществление деятельности в области физической культуры и спорта происходит в рамках разработанных стратегий и программ развития отрасли. Поэтому смягчение контрольных механизмов и уменьшение полномочий для профильных государственных ведомств станет не потерей влияния, а своеобразной разгрузкой, которая позволит сконцентрироваться на более значимых проблемах физкультурно-спортивного сектора, требующих непосредственной государственной поддержки.

Таким образом, дальнейшее совершенствование физкультурно-спортивной политики РФ заключается в разгрузке государства от излишних обременительных функций, задерживающих процесс развития автономии спорта и перехода на договорной режим его управления в территориальном и корпоративном сегменте. Данный процесс представляется не скоротечным, поэтому он рассчитан на ближайшее десятилетие с контрольными точками в форме программ развития отрасли, ограниченных во времени.