Совершенствование правил ухода за лесами

Исходные условия совершенствования Правил ухода за лесами

После введения в действие Правил ухода за лесами в 2007 г. [1] неоднократно предпринимались попытки внести в них изменения по предложениям научно-исследовательских учреждений, органов управления лесным хозяйством субъектов Российской Федерации, лесопользователей, природоохранных и других организаций страны. Количество этих предложений превышало не одну сотню, многие из них имели совершенно противоположную направленность. Ряд конструктивных предложений поддерживался разными сторонами и по ним принимались положительные решения с подготовкой определенных изменений в действующие правила и разработкой новых проектов правил. Однако ни один из них не был принят, возможно, и из-за отсутствия единого подхода к решению многих вопросов, проявившегося в процессе обсуждения проектов правил.

Проведенный с учетом существующих научных разработок по уходу за лесами, эффективности применения действующих правил анализ содержания их и тех новых проектов, которые предлагались для утверждения, показал, что ни один из разработанных проектов не был настолько совершенным, чтобы его можно было доработать и вновь представить на рассмотрение и утверждение. К тому же, своеобразной точкой отсчета все равно должны быть действующие правила, а многие (в основной массе) вопросы в отношении этих правил сохранились и в подготавливаемых для их замены проектах. Поэтому все существенные недостатки нормативной базы ухода за лесами, которые необходимо устранить, целесообразно рассматривать в общей системе, как и предложения по исключению их при подготовке нового проекта Правил ухода за лесами.

В то же время, следует отметить, что за время подготовки новых проектов правил был пройден значительный путь по отработке предложений по их совершенствованию, поэтому рассмотрение вопросов изменения и дополнения правил нельзя воспринимать как очередное повторение пройденного, с исходной точки. К тому же, в последнем проекте, представленном на обсуждение (2012 г.), были в значительной мере решены многие вопросы, имевшие существенное значение. Это можно рассматривать также как факт продвижения к достижению определенного согласованного решения сложных вопросов регламентирования мероприятий ухода за лесами в соответствии с требованиями Лесного кодекса РФ 2006 г.

В связи с этим, принимая за основу для рассмотрения положения действующих Правил ухода за лесами и подготовки предложений по их совершенствованию, вероятно, целесообразно учитывать и те изменения, которые уже воспринимались положительно при подготовке проектов правил в прошлом. Это позволит более или менее объективно учитывать те наработки, которые были реализованы в последнем проекте, а также недостатки новых положений, введенных в проект, чтобы не повторять их при разработке новых предложений и нового проекта Правил ухода за лесами. Учитывая это, в первую очередь, при определении недостатков содержания правил, которые могут сказаться и на эффективности их применения, в рамках действующего кодекса необходимо рассматривать состав (систему) положений Правил ухода за лесами в совокупности с другими документами, имеющими отношения к регламентированию этого блока ле-соводственных мероприятий. Это, в первую очередь, «Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов», относящихся к защитным лесам и особо защитным участкам лесов, согласно статьям 102–107 Лесного кодекса РФ [2], а также Правила санитарной безопасности в лесах [3], Правила пожарной безопасности в лесах [4], Правила лесовосстановления [5], Перечень лесорастительных зон и лесных районов [6], Правила заготовки древесины [7] и другие.

При этом, вероятно, содержание Правил ухода за лесами необходимо расширить как мини- мум на двух уровнях – общего состава включенных в них разделов и структуры правил, а затем каждого раздела по составу и достаточности положений, регламентирующих мероприятия ухода за лесами в целях их эффективного осуществления.

Обоснование совершенствования и развития Правил ухода за лесами

Совершенствование правил ухода за лесами базируется на сопоставимом анализе существующей потребности практики лесного хозяйства в существенном улучшении регулирующего механизма применения соответствующих лесоводст-венных мероприятий и научных разработок, пригодных для решения поставленной задачи.

В основном положения, регулирующие планирование и проведение мероприятий ухода за лесами, в первую очередь, содержатся в соответствующих Правилах и Особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов (Особенности), а также, в частности, в виде требований в правилах санитарной и пожарной безопасности в лесах и др.

В Правилах ухода за лесами (2007) выделено четыре раздела, формально охватывающих в полной мере требования, предусмотренные частью первой статьи 64 Лесного кодекса РФ «Уход за лесами» – представляет собой осуществление мероприятий, направленных на повышение продуктивности лесов, сохранение их полезных функций (вырубка части деревьев, кустарников, агролесомелиоративные и иные мероприятия). Кроме общих положений, соответственно выделены разделы: рубок ухода (отражающие, вероятно, слова «вырубка части деревьев, кустарников»); «агролесомелиоративных и иных мероприятий» (дословно выражение из части 1 статьи). Для выполнения требования части 4 статьи 15 («…правила ухода за лесами устанавливаются для каждого лесного района…») введено Приложение 2 с нормативами режима рубок ухода по лесным районам. Выделение последнего раздела правил «IV Особенности ухода за лесами различного целевого назначения» непосредственно не вытекает из положений статьи 64. Наличие (необходимость) его в правилах в последующем вызывало сомнение, вероятно, в основном в связи с тем, что особенности ухода за лесами в той или иной мере отражаются в нормативных документах «Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» (статьи 104-107, часть 6 статьи 103 Лесного кодекса РФ).

В результате, по существу, в двух (трех) документах имеются сходные по содержанию разделы (подразделы) с несколько разными названиями. Это обстоятельство, вероятно, послужило основанием для исключения указанного раздела из проекта Правил, подготовленного для рассмотрения в 2012 г., тем более, что «Особенности …» в отличие от Правил ухода за лесами, после принятия Лесного кодекса 2006 г., были изменены уже дважды и в них получили отражение некоторые дополнения, подготовленные и для правил. В частности, были установлены максимальные нормативы площади сплошных рубок для защитных лесов – равнинных (до 5 га) и горных (до 3 га) при ширине лесосеки не более 100 м.

Таким образом, можно констатировать, что после принятия (утверждения) в конце 2010 г. нового документа (третьего по счету) «Особенности …» и с учетом того, что в Правилах ухода за лесами 2007 г. особенности ухода за лесами прописаны фрагментарно и не всегда корректно, фактически на практике целесообразно пользоваться указанными «Особенностями …» 2010 г. В них в очень краткой обобщенной форме представлены положения, регламентирующие лесо-водственные мероприятия в защитных лесах по трем комплексным категориям защитных лесов, отраженных в статьях 104-106 Лесного кодекса РФ и особо защитных участков лесов (статья 107).

Однако, следует отметить, что вопрос первичности или приоритетности того или иного документа («Правил ухода за лесами» или «Особенностей …») не определен ни в Лесном кодексе, ни по сути. А если можно пользоваться двумя действующими в настоящее время документами, содержащими кроме общих, еще и разные положения, то возникает еще большее противоречие при их (одновременном) применении. Следовательно, для исключения отмеченных недостатков необходимо этот вопрос решать хотя бы на уровне разрабатываемых и применяемых нормативных правовых документов.

Необходимость установления соотношения рассматриваемых документов усиливается еще и в связи с тем, что особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов предусматриваются по каждой своеобразной комплексной категории защитных лесов в статьях 103, 104, 105, 106 и особо защитным участкам лесов – в статье 107. В то время как по последним четырем статьям все особенности объединены в одном документе, очень общем и, соответственно, сложном для непосредственного практического пользования при планировании и проведении мероприятий ухода за лесами, но в этом варианте Особенностей удалось исключить многие повторы положений, которые неизбежны при разработке нескольких документов.

В свою очередь, в Общих положениях правил ухода за лесами – как действующих, так и проектах новых правил, подготавливаемых в прошедший период для их замены, устанавливается два исходных направления регламентирования ухода за лесами (п. 8) – для эксплуатационных лесов и для защитных лесов. Все последующие положения приведены как общие (единые) нормативные положения, регламентирующие рубки ухода и уход за лесами путем проведения агролесомелиоративных и иных мероприятий. Тогда, естественно логически следует, что эти положения не только для эксплуатационных лесов, но и для всех лесов – эксплуатационных и защитных, тем более, если в последнем разделе Правил, названном «Особенности ухода за лесами различного целевого назначения», приводятся фактически осо- бенности для некоторых, причем только из трех комплексных категорий защитных лесов и особо защитных участков лесов. Таким образом, действующие правила ухода за лесами (и подготавливаемые для их замены проекты) представляют документы, регламентирующие уход за лесами всех видов целевого назначения (по Лесному кодексу РФ 2006 г.), эксплуатационных и защитных, но и в нем непосредственно не определено для каких видов лесов и категорий защитных лесов предназначены те или иные его положения.

Существующие отдельным документом «Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов» для лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях и также другим отдельным документам – для всех остальных категорий защитных лесов и особо защитных участков лесов, лишь подтверждают разобщенность регламентирования ухода за лесами.

Это не противоречит в принципе научным основам проведения мероприятий ухода за лесами, в первую очередь рубок ухода, применявшимся в прошлом. Но уже в 80-х гг. XX в. и тем более в начале XXI в. изменилось отношение к лесам, оценке их роли в окружающей среде, резко возросла экологическая ценность лесов в сравнении с ресурсной. Поэтому эффективное применение существовавшей системы рубок в неизменном виде оказалось практически невозможным. Это и послужило причиной (основой) для проведения исследований и разработки в конце 80–90-х гг. XX в. более дифференцированной системы рубок, основанной на классической. Однако фактически в нормативных документах, подготовленных в развитие положений Лесного кодекса РФ 2006 г., используется набор видов рубок (непосредственно не названных видами), системно не увязанных с целевым назначением лесов. Это отражается и в «Особенностях …» (2010 г.) дополняющих, по существу, в определенном разделе Правила ухода за лесами (в данном случае не имеет существенного значения в какой приоритетной роли или иерархической взаимосвязи они используются).

В частности, если в п. 17 «Особенностей …» указывается, что во всех категориях защитных лесов (перечисляется) и на особо защитных уча- стках лесов, уход осуществляется путем проведения рубок ухода и иных мероприятий, предусмотренных Правилами ухода за лесами, то в следующем п. 18 регламентируется очередность назначения деревьев и кустарников «при проведении выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений в рубку». Без указания целей это может быть для заготовки древесины, т.е. относиться к Правилам заготовки древесины или для ухода за лесами (что не противоречит части 2 статьи 16 Лесного кодекса РФ и тем более соответствует части 4 статьи 12), т.е. относиться и к Правилам ухода за лесами или к тем и другим Правилам. Эти положения усиливаются еще установками, что «нормативы выборочных рубок спелых и перестойных лесных насаждений, рубок ухода, а также выборочных и сплошных санитарных рубок определяются в соответствии с правилами заготовки древесины, правилами ухода за лесами, правилами санитарной безопасности в лесах». Следовательно, приведенные особенности – это, вероятно, наиболее общие требования, которые детализируются в перечисленных правилах.

Рассмотренная специфика ряда положений Правил ухода за лесами и «Особенностей…», регламентирующих отдельные мероприятия ухода за лесами или требования к их проведению и ограничения применения, в целом включает недостаточно полную систему положений для регламентирования рассматриваемого важнейшего комплекса лесоводственных мероприятий, как в региональном плане (по лесным районам), так и с учетом разнообразия целевого назначения лесов, особенно защитных.

Предложения по решению отдельных вопросов совершенствования

Правил ухода за лесами

Решение вопроса разработки региональных Правил ухода за лесами (по лесным районам) имеет принципиальное значение, определяющее и уточнение содержания общей федеральной ча- сти правил, которую безусловно при этом необходимо сократить для исключения дублирования положений в разных частях системы и значительного усложнения работы по взаимоувязке с федеральной региональных (районных) частей правил и реализации при этом единых целевых установок осуществления ухода за лесами, определенных лесным законодательством и государственной лесной политикой. Соответственно, в общефедеральной части правил будут сосредоточены основные принципиальные положения регламентирования ухода за лесами, отличающиеся по содержанию и форме от системы положений действующих общих для страны Правил ухода за лесами, хотя часть положений сохранится, вероятно, с определенной корректировкой соответственно назначению нового документа.

Поскольку создание системы региональных правил ухода за лесами достаточно сложный и продолжительный процесс, в первую очередь необходимо по возможности совершенствовать существующий документ, который вероятно целесообразно рассматривать как промежуточный вариант правил, который может быть принят и действовать на период подготовки полной системы региональных Правил ухода за лесами (2–3 года с начала работы). Для ускорения подготовки и принятия такого промежуточного или временного документа – Правил ухода за лесами, в целях исключения длительного повторного обсуждения многих уже неоднократно рассматриваемых и более или менее решенных вопросов, целесообразно выбрать минимальное количество первоочередных изменений действующего документа, в т.ч. с учетом проекта правил 2012 г., прошедшего в какой-то мере обсуждение. Тогда, с учетом приведенного анализа и результатов НИР, можно на данном этапе принять за основу структуру правил проекта, содержащего четыре основных раздела – Общие положения; Уход за лесами, связанный с вырубкой части деревьев, кустарников; Агролесомелиоративные и иные мероприятия; Отвод лесных насаждений для проведения ухода за лесами, технология проведения ухода за лесами.

Перечисленные разделы необходимо дополнить разделами, включающими положения, оп- ределяющие особенности ухода за лесами в лесах разных видов целевого назначения (эксплуатационных, защитных, в т.ч. по категориям защитных лесов и особо защитных участков лесов), а также регламентирующие проектирование конкретных характеристик проводимых на участке мероприятий и целевых параметров участка – объекта ухода за лесами и содержание мер контроля, оценки проведения мероприятий, достижения целевых (проектируемых) параметров участка после проведения ухода (что соответствует и требованиям осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов, согласно положениям статьи 61.1, введенной в Лесной кодекс РФ Федеральным законом от 12.03.2014 № 27-ФЗ).

Используя накопленный наукой и практикой опыт разработки и применения лесоводственных мероприятий в стране, с учетом разнообразия природных условий и особенно целевого назначения лесов, необходимо существенно дополнить состав видов мероприятий ухода за лесами и обеспечить их рамочными нормативами. При этом следует отметить, что неоднозначное и отрицательное отношение многих специалистов лесного хозяйства, экологов к видам рубок ухода и других мероприятий, сформировавшихся в конце XX в. для защитных лесов (лесов первой группы), базируется, по существу, на нарушениях при их освоении и определенной настороженности к выходу за рамки традиций.

В частности, указанное отрицательное отношение связано с тем, что разработанные в 80-х годах и введенные в лесохозяйственную практику рубки ухода обновления насаждений нередко использовались (применялись) с нарушениями установленного режима, как и другие виды рубок ухода, при проведении которых можно было заготавливать качественную древесину (те же проходные рубки, выборочные санитарные рубки и другие). На основе такого отрицательного опыта применения рубок обновления насаждений делается вывод, что эти рубки ухода неприемлемы или вредны сами по себе. Однако, если базироваться на таких факторах, необходимо запретить и другие рубки ухода, где возможны на- рушения, вместо того, чтобы добиваться правильного применения мероприятий, совершенствуя при этом и методы контроля и оценки их, а также совершенствуя организацию выполнения таких лесоводственных мероприятий, с тем, чтобы исполнителю было выгодно проводить эти рубки ухода с должным качеством.

И что касается введения этих особых мероприятий для защитных лесов, то следует отметить, что они появились не на пустом в истории отечественного лесоводства месте и при их разработке использовались, по существу, принципиальные установки известного лесовода М. Е. Ткаченко о том, что в защитных лесах (лесах первой группы) после завершения проходных рубок ведутся рубки ухода с целью обновления насаждений [8] и по оценке проф. М. М. Орлова – рубки в этих лесах в зависимости от конкретных условий и целевого назначения сочетают в себе элементы практически всех известных в то время способов рубок, причем не только выборочных, но и сплошных [9].

В связи с отмеченным, необходимо устранение, по существу, формальных (не лесоводствен-ных) препятствий развития мероприятий ухода за лесами и на основе всего исторического опыта лесного хозяйства признать, что для таких сложных не только по содержанию, но и целевым установкам мероприятий, предназначенных для очень сложных природных экосистем лесов, одного фактора альтернативного разделения (или сплошь или выборочно) крайне недостаточно и, как показывает опыт, абсолютизация его приводит, по существу, к неэффективным решениям и, соответственно, к отрицательным результатам. Пример этому – установка на почти однозначное применение в защитных лесах только выборочных рубок лесных насаждений как более экологичных. В результате использования такого шаблона (а что шаблоны вообще не применимы в лесоводстве подчеркивалось еще Г. Ф. Морозовым и другими известными учеными) в насаждениях защитных лесов южных регионов страны, где нередко выборочные рубки совершенно не соответствуют природе леса, они не только не дают (и часто не могут дать) должного эффекта, но и в целом ориентация только на них ведет к накоплению насаждений, утрачивающих устойчивость, в которых уже потом неизбежно применяются крупнолесосечные (как в эксплуатационных лесах) сплошные санитарные рубки.

Для дополнения существующей и формирования более или менее полной системы мероприятий ухода за лесами необходимо также исключение или смягчение формального отношения к законодательному разделению мероприятий охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов. В буквальном смысле восприятия терминов – слов «санитарный» и «противопожарный» – приводит к исключению из системы мероприятий ухода за лесами «противопожарного ухода за лесами» и «санитарного ухода за лесами», даже в тех видах, которые использовались уже многие десятилетия в прошлом (как санитарные выборочные рубки, регламентирование которых всегда включалось в наставления по рубкам ухода), хотя согласно действовавшему тогда Лесному кодексу, разрабатывались и применялись Санитарные правила, где были еще в большей мере (более подробно) прописаны санитарно-оздоровительные мероприятия, чем в современных правилах Санитарной безопасности в лесах (в соответствии с их назначением).

Весь исторический опыт лесного хозяйства показывает, что чем системнее и взаимосвязаннее проектируются, планируются и осуществляются лесоводственные мероприятия в документах и на практике, тем больший комплексный (интегрированный) эффект мы получаем. К тому же исключение из Правил ухода за лесами санитарного и противопожарного ухода – это не просто отрыв их от общей системы мероприятий ухода за лесами, а во многом и потеря в целом, поскольку ни в Правилах санитарной безопасности в лесах – санитарно-оздоровительные мероприятия, ни в Правилах пожарной безопасности в лесах – меры пожарной безопасности в лесах – никак не включают и не могут включать в полной мере соответственно ни противопожарный уход за лесами, ни санитарный уход за лесами, которые тесно взаимосвязаны с общими мерами ухода за составом, формой, структурой насажде- ний и другими их качествами и являются неотрывными частями единой сложной, многогранной системы мероприятий ухода за лесами.

Отличие указанных мероприятий в названных правилах заключается по существу в установлении требований безопасности, которые должны выполняться при содержании лесов и проведении всех лесоводственных (лесохозяйственных) мероприятий, в т.ч. и санитарного и противопожарного ухода за лесами во взаимосвязи, в частности, с уходом за породным составом насаждений (от которого во многом зависит горимость, биологическая устойчивость лесов), а также регулированием густоты, структуры насаждений, формированием их опушек по границам с безлесной территорией и т.д. – и все это влияет на санитарное и противопожарное состояние и устойчивость лесов на каждом участке.

Крайне необходимо восстановить в Правилах ухода за лесами важное узловое лесоводственное мероприятие – обновление лесных насаждений в защитных лесах, без которого невозможно построить замкнутую систему лесоводственных мероприятий. Анализ многих исторических попыток методического и практического решения этого вопроса на основе традиционных рубок ухода, а в последующие годы (в частности и после принятия Лесного кодекса РФ 2006 г.), по существу, и тех же видов, что использовались в системе рубок главного пользования (независимо от изменяющихся названий – терминов), предпринимавшихся на протяжении не менее трех десятилетий, не дали и не могли дать положительного результата, поскольку фактически для смены старых поколений леса (лесных насаждений) в защитных лесах использовались мероприятия, предназначенные для иных целей и объектов.

В частности, в 80-х гг. XX в. для этих целей начали активно использовать проходные рубки. Но проходные рубки – рубки формирования – заканчиваются в средневозрастных насаждениях, и это положение подтверждено наукой и практикой уже на протяжении многих десятилетий. Попытки «растянуть» проведение проходных рубок на следующие возрастные этапы существования древостоев приводили только к отрицательным последствиям. Еще более продолжительное время для решения той же проблемы использовались более или менее осторожные выборочные санитарные рубки, предназначенные для оздоровления насаждений, но не для смены старых поколений леса. В результате многие продуктивные древостои постоянно разреживались и при отсутствии естественного возобновления во многих типологических условиях зарастали подлесочными породами, а в южных регионах образовывался мощный травяной покров, уже препятствующий реализации и без того слабого потенциала естественного возобновления целевых пород. Последствия применения выборочных санитарных рубок проявляются не резко, поскольку интенсивность рубок обычно слабая, однако при этом наносится не меньший ущерб в снижении экологического, да и ресурсного потенциала участка леса, чем при более интенсивных проходных рубках.

В связи с отмеченными и другими вариантами необоснованного применения отдельных мероприятий в защитных лесах, не соответствующих их назначению и ведущих к отрицательным последствиям, необходимо восстановление разработанного для этих целей вида ухода за лесами – обновления насаждений, в т.ч. для разных категорий защитных лесов, за исключением тех, где вмешательство человека в природные процессы вообще недопустимо. Это необходимо сделать не формально, а с возможной и необходимой отработкой в опыте, корректировкой регламентирования их на основе результатов исследований и с учетом последствий их применения в различных природных условиях.

Заключение

Анализ существующих правил регламентирования мероприятий ухода за лесами – одного из двух основных блоков лесовоспроизводства, представленных в основном в нормативном правовом документе – Правилах ухода за лесами, подтверждает необходимость их существенного изменения, дополнения и совершенствования с учетом результатов научных исследований и обобщения по- ложительного и отрицательного опыта применения со времени их введения (2007 г.).

Выделенная часть основных предложений, а также весь их комплекс по изменению и дополнению действующего нормативного правового документа может быть реализован в один или два этапа. В первом варианте с учетом выполнения требований Лесного кодекса РФ (часть 4 ст. 15) – разработки правил для каждого лесного района, на основе учета накопленных данных науки и практики по всем регионам страны создается комплексный нормативный правовой документ «Правила ухода за лесами», состоящий из общей части (Основных положений, определяющих единые рамочные требования и наиболее общие нормативы и установки осуществления данного блока лесоводственных мероприятий в стране) и региональных частей «Правила ухода за лесами» по каждому лесному району, объединенных в несколько блоков на основе учета зонально-типологических и социально-экономических условий, включая развитие промышленности, транспортной инфраструктуры и других факторов. Учитывая определенную сложность оперативного создания указанного документа возможно на первом этапе совершенствование нормативно-правовой базы ухода за лесами осуществить путем внесения изменений и дополнений в действующие правила ухода за лесами, и вероятно, согласованно в «Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов» (2010 г.), и «Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях» (2007 г.).

При этом необходимо предусмотреть улучшение общей структуры и содержания правил, в т.ч. восстановление и рамочное нормативное обеспечение системы видов мероприятий ухода за лесами, особенно в защитных лесах, с учетом различия категорий защитных лесов и особо защитных участков лесов.