Совершенствование правового регулирования взаимодействия гражданских институтов с органами местного самоуправления

Процессы демократизации

Российского государства не могут быть успешными без двух элементов: наличия институтов гражданского общества и развитого местного самоуправления. Эти два института неразрывно связаны между собой, процесс их взаимодействия начинает приобретать в последнее время определенные рамки, несмотря на случаи непонимания необходимости данной интеграции со стороны определенной части населения, проживающего на территории муниципального образования, и некоторых муниципальных лидеров.

Небезынтересным сегодня представляется то, что еще 15 лет назад в российской юридической науке при характеристике гражданского общества одним из ее элементов называлось местное самоуправление. Достаточно будет вспомнить теоретиков права, утверждавших, что гражданское общество обеспечивается многопартийностью, широкой сетью общественных объединений, союзов предпринимателей, самодеятельных коллективов, различных форм местного самоуправления и т.п.1.

Однако местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти, что уже само по себе, если не противопоставляет его гражданскому обществу, то, по крайней мере, ставит в особое положение. Это справедливо подметил А.А. Уваров, указав, что нельзя отождествлять местное самоуправление с одним из элементов гражданского общества. Местное самоуправление, по его мнению, - это своеобразный мост между гражданским обществом и государством. Ситуационно местное самоуправление расположено таким образом, что приближенность к интересам и потребностям населения обеспечивает его адаптацию и более тесную связь с функционирующими в среде гражданского общества институтами2.

Н.С. Тимофеев полагает, что местное самоуправление как публичная власть выступает по отношению к гражданскому обществу в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных групп населения муниципального образования3.

Согласившись с названными мнениями, отметим, что муниципальная власть по своей природе, в отличие от государственной, наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана. В соответствии с определением местного самоуправления народ осуществляет решение вопросов местного значения непосредственно, а также через органы местного самоуправления4. Согласно ч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, главным субъектом местного самоуправления являются граждане, население муниципальных образований, а органы местного самоуправления – всего лишь инструмент самого населения в решении им повседневных проблем,    вопросов местного значения. Безусловно, что на данные органы возлагаются и иные функции, например, они наделяются отдельными         государственными полномочиями, т.е. осуществляют и ряд государственных задач. На наш взгляд, указанные    полномочия    являются второстепенными и даются в нагрузку к основным функциям по решению вопросов местного значения. Это обусловлено тем, что муниципальные образования имеют более разветвленное территориальное деление, нежели субъекты Российской Федерации, что позволяет не создавать новые подразделения государственной власти, а использовать          существующую муниципальную систему.

С другой стороны, общественные институты    в    лице    различных объединений      и      организаций, отражающих взгляды и интересы многих слоев населения, вступая       во взаимодействие с муниципальными органами, решают местные вопросы граждан, которых они представляют. При этом данное взаимодействие, как правило, носит коллегиальный характер, поскольку осуществляется не одним жителем или гражданином,    а определенной активной группой людей, объединенных общей идеей.

В системе местного самоуправления имеется   достаточно   специфических форм,    позволяющих    населению, гражданам, общественным структурам непосредственно участвовать в решении вопросов      местного      значения, высказывать   собственные позиции, влиять    на    принятие    решений муниципальных органов. К их числу следует отнести территориальное

общественное самоуправление, публичные слушания, правотворческую инициативу граждан и некоторые другие. Их правовой анализ позволяет увидеть большие возможности для активности граждан. Причем эта активность проявляется не только в благоустройстве дворовых территорий, высадке зеленых насаждений (что тоже является замечательным примером гражданских инициатив), а направлена на осуществление публичных интересов в муниципальном образовании, активное взаимодействие с органами и должностными лицами местного самоуправления.

В связи с этим заслуживает специального анализа последняя из перечисленных форм - правотворческая инициатива граждан, нашедшая регламентацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Он хотя и не дал определения понятию правотворческой инициативы, однако достаточно подробно урегулировал правоотношения по ее осуществлению.

Вместе с тем, в муниципальном нормотворчестве данный аспект не остался без внимания, на местном уровне приняты муниципальные правовые акты, упорядочившие процедуру внесения и реализации правотворческой инициативы граждан. Так, например, решением собрания депутатов городского округа «Город Йошкар-Ола» от 23 ноября 2006 года было утверждено Положение о правотворческой инициативе граждан в городском округе «Город Йошкар-Ола»5, восполнившее названный правовой пробел. В нем правотворческая инициатива граждан определена как право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц городского округа проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

В связи с этим требует внимания очень важный вопрос – о субъекте правотворческой инициативы. В общем смысле им является население, граждане муниципального образования. Вышеупомянутый закон лишь конкретизирует, что минимальная численность инициативной группы не может превышать 3 процента от числа жителей, обладающих избирательным правом.

Однако, возвращаясь к проблеме развития гражданского общества, следует задаться вопросом: «А почему бы не расширить субъектный состав, включив в него местные общественные объединения?» Ведь, по большому счету, члены этих объединений являются представителями населения муниципального образования, местного сообщества. Они аккумулируют в своих рядах наиболее активных граждан, не остающихся равнодушными к решению вопросов местного значения, в том числе, заинтересованных в принятии недостающих, по их мнению, муниципальных правовых актов.

Безусловно, что граждане-члены местных общественных объединений могут, не идентифицируя себя с какой-либо общественной структурой, создать инициативную группу необходимой численностью и тем самым реализовать свое право на внесение проекта муниципального правового акта. Вместе с тем полагаем, что законодатель должен быть более чутким и адекватно отвечать на вызовы времени, которые настоятельно диктуют расширить субъектный состав правотворческой инициативы, и включить в п.1 ст.26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также и местные общественные объединения, выступившие с подобной инициативой, оформленной протоколом соответствующего руководящего органа объединения (собрания, конференции и т.п.).

Не сомневаемся в том, что для граждан с активной жизненной позицией не является преградой отсутствие в законе предлагаемого нами дополнения. Однако, говоря о проблеме формирования гражданского общества, хочется привести слова С.А. Деханова, который видит место гражданских институтов в их возможности участвовать в сложной негосударственной деятельности и осуществлении всех видов давления в отношении институтов власти6. В этом смысле высказанные предложения будут способствовать реализации общественных интересов и потребностей граждан муниципальных образований.

Подлежат в этой связи существенной доработке и другие нормы упомянутой статьи Федерального закона от 6 октября 2003 года. В сегодняшней его редакции остается непонятным, каким образом происходит процесс дальнейшей реализации правотворческой инициативы, если в муниципальном образовании не принято положение, регулирующее эти вопросы, ведь отсылка к «настоящему Федеральному закону» не привносит ясности. Части 2 и 3 ст.26 устанавливают обязанность органа или должностного лица, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, рассмотреть внесенный проект, обеспечив возможность представителям инициативной группы изложения своей позиции при его рассмотрении. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть доведено в письменной форме до сведения внесшей его инициативной группы.

Как быть, если инициативная группа не очень разобравшись в компетенции муниципальных структур, внесла свой проект не в тот орган или не тому должностному лицу? Спокойно

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика ожидать 3 месяца ответа, чтобы потом получить весь пакет документов со ссылкой на неуправомоченность данного органа? При подобном подходе можно в зародыше убить всякую творческую инициативу.

Полагаем,     что     подобная законодательная      неопределенность должна     быть устранена путем следующего дополнения: «В случае, если проект муниципального правового акта внесен в орган или должностному лицу местного      самоуправления,      в компетенцию которого не входит его принятие, орган (должностное лицо) обязаны в течение 5 дней со дня внесения проекта муниципального правового акта направить весь комплект документов, внесенных в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, в орган или должностному лицу местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего муниципального правового акта».

Также необходимо конкретизировать право представителей инициативной группы на участие при рассмотрении проекта, заменив расплывчатую формулировку о том, что им «должна быть обеспечена возможность» на четкую юридическую конструкцию: «Представители инициативной группы граждан не позднее чем за 10 дней до дня рассмотрения внесенного проекта муниципального правового акта должны быть уведомлены в письменной форме о дате и времени его рассмотрения. Им должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта».

И наконец, мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы, не позднее 7 дней со дня вступления его в силу должно быть в письменной форме доведено до сведения представителей инициативной группы граждан и официально опубликовано в средствах массовой информации.

Инициатива граждан в общем ее понимании - это способность к самостоятельным активным действиям, направленным на необходимость разрешения какого-то конфликта, противоречия. Краткий словарь иностранных слов определяет инициативу (от лат. initiare – начинать) как почин, побуждение к началу какого-либо дела7.

Правотворческая инициатива граждан в обсуждаемом контексте есть активные действия, направленные на урегулирование правовой неопределенности в какой-то сфере местной жизни. Отсутствие четкого механизма реализации правовых инициатив граждан не только не стимулирует их правовую активность, но и тормозит, в конечном счете, развитие муниципального образования, поскольку поле правотворчества ограничивается вопросами местного значения, т.е. проблемами жизнеобеспечения муниципальной территории.

Актуальным представляется необходимость дать гражданам больше возможностей влиять на принятие любых решений, затрагивающих их права и интересы8.

Возвращаясь к тому, с чего мы начали о соотношении институтов местного самоуправления и гражданского общества, отмечая, что местное самоуправление - уровень публичной власти, следует признать, что проблема его поступательного развития очень тесно соприкасается с активностью граждан, местных сообществ, иных структур гражданского общества. Конечно, нельзя подтолкнуть гражданские структуры к активности волевым властным решением, но создать адекватные правовые условия для этого не только можно, но и необходимо.