Совершенствование системы организации местного самоуправления (на примере Волгоградской области)

Одним из ключевых направлений работы в сфере реализации нового законодательства на территории Волгоградской области с 2006 года стало укрепление основ местного самоуправления. Так по итогам 2006 года в структуре доходов консолидированного бюджета области собственные средства местных бюджетов составили 32%, в то время как в среднем по России данный показатель достиг лишь 21%. А уже в 2007 году доля средств местных бюджетов на решение собственных вопросов в консолидированном бюджете области возросла до 34%.

К сожалению, проводимая реформа местного самоуправления полностью не решала проблему устойчивой дотационности муниципальных образований. Практически все муниципалитеты нашей области, за исключением некоторых, не в состоянии собственными доходами обеспечить финансирование необходимых расходов. Поэтому в процессе формирования бюджета на 2007 год возникла острая необходимость, связанная с созданием абсолютно новой методики организации межбюджетных отношений, основанной на технологиях выравнивания бюджетной обеспеченности.

Согласно данной методике, во-первых, определяются объемы финансовых разрывов по каждому муниципалитету. Далее определяется общий объем фонда финансовой поддержки и расчетный объем дотаций, причитающихся каждому муниципальному образованию. Затем дотации заменяются дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц и единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения. И в случае, если дополнительные нормативы не обеспечивают замену всей суммы расчетной дотации, из фонда финансовой поддержки предоставляются недостающие средства. Важно учесть, что из областного бюджета также выделяются дотации на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, субвенции на осуществление целевых расходов, кредиты бюджетам других уровней, и происходит распределение средств из различных областных фондов. Что, в конечном счете, и было сделано региональной властью в 2007 году. И как результат, общая сумма финансовой помощи, передаваемая муниципалитетам области в 2007 году в рамках межбюджетных отношений, составила порядка 9 млрд. рублей или 125% к уровню 2006 года. Это немало по сравнению с предшествующим годом, хотя окончательно не решало проблемы.

Принятые меры позволили сформировать действенные стимулы по мобилизации муниципальными образованиями собственных доходов, были созданы условия для внедрения среднесрочного планирования. Впервые местным бюджетам гарантировано, что расчетный объем средств, передаваемый им из областного бюджета через дотации и дополнительные нормативы отчислений, на последующий финансовый год будет не меньше, чем был в предыдущем году. А это немаловажно для них. Таким образом, в Волгоградской области с 2008 года все муниципальные образования приняли трехлетние бюджеты.

Далее по итогам исполнения областного бюджета на 2009 год сложилась следующая ситуация. Исполнение финансовой помощи муниципальным образованиям в виде дотаций и субвенций на выравнивание бюджетной обеспеченности на уровне 80% было обусловлено ухудшением в 2009 году ситуации в экономике. Финансирование местных бюджетов осуществлялось исходя из фактического поступления доходов в областной бюджет.

В связи с этим задачей формирования межбюджетных отношений на 2010-2012 годы стало не только стремление обеспечить муниципальные районы большим объемом средств для исполнения собственных полномочий, но и создание стимулов для увеличения доходов и оптимизации расходов.

В Волгоградской области в конце 2010 года была принята долгосрочная целевая программа «Развитие межбюджетных отношений в Волгоградской области», рассчитанная на 2010-2015 годы и ориентированная на достижение следующих целей:

• -    обеспечение сбалансированной финансовой поддержки местных бюджетов;

• -    повышение эффективности и результативности предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджетам муниципальных образований;

• -    повышение эффективности и результативности управления муниципальными финансами.

Необходимость постановки первой цели была обусловлена неравномерным на протяжении последних лет изменением объемов финансовой помощи муниципальным образованиям, вызванным как изменениями в их налоговом потенциале, так и проявлением факторов, влияющих на стоимость бюджетных услуг. В результате в муниципалитетах, предпринимавших усилия по увеличению налогового потенциала, расчетный объем дотации не прирастал, что являлось мощным дестимулирующим фактором. В то же время проявление факторов удорожания стоимости бюджетных услуг в некоторых муниципалитетах приводило к увеличению удельного веса таких территорий в расчетных объемах дотаций, что влекло за собой снижение доли других территорий.

Вторая цель программы была обусловлена необходимостью разработки критериев обоснованности и системы мониторинга результативности и эффективности предоставления межбюджетных трансфертов.

Третья цель программы реализована комплексом следующих задач:

• -    проведение систематического мониторинга уровня удовлетворенности населения качеством и доступностью предоставления основных муниципальных бюджетных услуг;

• -    проведение мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

• -    совершенствование методов бюджетного планирования в муниципальных образованиях.

В 2012 году при формировании областного бюджета на очередной финансовый 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов возникла необходимость в разработке новой методики межбюджетных отношений, позволяющей стимулировать муниципалитеты к увеличению собственных доходов, к повышению эффективности использования бюджетных средств, а тем самым заинтересовать их в расширении объема муниципальных услуг.

Подготовленный по результатам заседаний рабочей группы по вопросу формирования межбюджетных отношений в Волгоградской области под руководством председателя комитета по бюджету, налогам и финансовой политике Волгоградской областной Думы В.Г. Попова проект закона «О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 26 июля 2005 г. №1093-ОД «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области» позволяет грамотно регулировать межбюджетные отношения в субъекте, а также непосредственно влиять на темп и результаты социальноэкономического развития муниципальных образований нашего региона.

В соответствии с разработанной методикой предусмотрен новый подход к формированию и распределению областного фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), основанный на расчете стоимости минимальных расходных обязательств на предоставление муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов муниципальных районов (городских округов) по вопросам местного значения муниципального района (городского округа). Также в законопроекте несколько изменена методика расчета индекса бюджетных расходов, при расчете которого уже не используются индексы удорожания, как это было сделано ранее. В результате распределения фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и субсидий на обеспечение сбалансированности конкретному муниципальному району и городскому округу будет обеспечиваться минимальный местный бюджет.

Изучив заключение Контрольно-счетной палаты Волгоградской области, а также Ассоциации «Совет муниципальных образований Волгоградской области» и Правового управления Волгоградской областной Думы, следует согласиться со многими поправками в части:

• -    закрепления в законе о межбюджетных отношениях основных принципов определения нормативов финансовых затрат (экономическая обоснованность, нацеленность на сближение социально-культурной сферы муниципальных образований, учет плотности и структуры населения и др.);

• -    организации в границах муниципального района (городского округа) электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения;

• -    определения источника получения сведений о количестве получения муниципальных услуг (иных натуральных показателей) и др.

В целом можно отметить, что законопроект призван обеспечить прозрачность, надежность и понятность всей системы межбюджетных отношений в Волгоградской области. Исходя из вышесказанного, совершенствование межбюджетных отношений на долгосрочную перспективу следует ориентировать на повышение уровня самодостаточности местных бюджетов посредством развития экономического потенциала территорий, а также оптимизации сети бюджетных учреждений.

Важно отметить, что проектирование системы местного самоуправления необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей (природно-климатических условий, плотности населения и др.). Но, кроме того, должны быть определены универсальные научнометодические положения, на которых будет базироваться система местного самоуправления, независимо от особенностей регионов.

Так с учетом опыта функционирования системы местного самоуправления в Волгоградской области к основным предложениям по ее совершенствованию можно отнести:

• 1.    Исключение любого дублирования полномочий органов местного самоуправления между муниципальными районами и поселениями. Например, полномочия, предполагающие обеспечение безопасности населения, как основная государственная обязанность, должны быть закреплены за муниципальным районом: гражданская оборона, предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, профилактика терроризма и экстремизма, добровольные дружины по охране правопорядка.

• 2.    Более чёткое и однозначное определение правовым актом Правительства Российской Федерации функций органов местного самоуправления по возложенным на них вопросам местного значения во

• 3.    Признание практики формирования городских округов в границах всей территории муниципального района, не соответствующей духу и нормам двухуровневой системы местного самоуправления, фактически являющейся скрытой формой ликвидации поселений.

• 4.    Передача на уровень муниципальных районов и городских округов права начисления и сбора местных налогов. В ситуации высокой мобильности трудовых ресурсов налог на доходы физических лиц следует отчислять по месту постоянного проживания налогоплательщика.

• 5.    Законодательное определение пределов финансовых обязательств и ответственности органов местного самоуправления по возлагаемым на них вопросам местного значения, а также запрещение любого вмешательства контролирующих органов в требования о финансировании тех или иных вопросов, если это требование не направлено на предупреждение явной угрозы безопасности населения.

• 6.    Установление следующих приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления на период до 2020 года:

избежание произвольных и неоднозначных формулировок, требований к их исполнению, а также определение типовых требований к исполнению функций по каждому из вопросов местного значения.

• -    решение практических вопросов в сфере ЖКХ и благоустройства (приобретение техники и оборудования) перед требованиями об изготовлении документации на ржавые водопроводы;

• -    межевание ранее установленных санитарных зон;

• -    получение дорогостоящих лицензий на ранее эксплуатируемые коммунальные сети (например, в сфере водоснабжения).

Важной особенностью в совершенствовании системы местного самоуправления должная стать демократизация межбюджетных отношений. Так в большинстве сельских поселений 85-95 % бюджетов расходуется на зарплату, коммунальные услуги и ЖКХ, из чего следует, что местные бюджеты не ориентированы на развитие территорий. Передовой опыт свидетельствует, что доля местных (поселенческих) бюджетов в консолидированном бюджете РФ должна составлять 20%, при этом доходы местных бюджетов на 75% должны формироваться за счет собственных источников.

Таким образом, совершенствование межбюджетных отношений на долгосрочную перспективу должно быть ориентировано на повышение уровня самодостаточности местных бюджетов посредством развития экономического потенциала территорий, снижения дотационной зависимости, оптимизации сети бюджетных учреждений.

"Экономика и социум" №4(13) 2014